中國城市發展與治理的全新思維方式

劉治彥

【摘要】中央城市工作會議時隔37年后與中央經濟工作會議套開，凸顯了新時期城市發展的重要地位。會議提出了城市發展的新理念、新目標、新路徑，規劃了城市工作的新格局。

【關鍵詞】中央城市工作會議 城市發展 城市治理 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

新世紀的第二個十年，中國開始步入城市社會。按照常住人口計算，目前我國城鎮化水平已超過55%。城市正在成為我國經濟社會發展的主要載體。2015年中央經濟工作會議，套開城市工作會議，更是凸顯了城市發展在國家發展中的核心地位。黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體高度重視城市工作，發表了一系列關于城市治理的新思想，為提升城市治理能力、促進城市健康發展指明了方向。

首先，提出了“以人為核心”的新型城鎮化與城市發展新理念。“以人為核心”，簡而言之就是“城市發展依靠人民力量、城市發展為了人民幸福”。新型城鎮化與城市發展，就是摒棄過去大搞土地擴張、土地財政和造城運動而無視城市建設主體與城市主人的錯誤做法，回歸到“人民城市人民建、人民城市為人民”的正確軌道上來。這次城市工作會議，明確提出城市發展“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市”的指導思想和“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”，無疑是高瞻遠矚、適逢其會。特別是明確提出“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”，“要提升建設水平，加強城市地下和地上基礎設施建設，建設海綿城市，加快棚戶區和危房改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治”；提出在城市規劃、建設和管理各環節都要發揮全體人民的作用，“調動各方面的積極性、主動性、創造性”，“尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享”，體現了城鎮化與城市發展的人本理念。

其次，提出了人文、智慧、綠色的新型城鎮化與城市發展新目標。“人文”就是新型城鎮化與城市發展要傳承地域特色文化，彰顯城市人文精神，留住城市發展的“魂”。“要保護弘揚中華優秀傳統文化，延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產。要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。”“智慧”就是依靠人的智慧來發展城鎮，產業智慧化、設施智能化、公共服務便捷化等共同推進智慧城市建設，依靠創新驅動城鎮發展，“讓創新成為城市發展的主動力，釋放城市發展新動能”。“要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用。”“綠色”是指城鎮發展要與所處地區的資源環境條件承載能力相匹配，能夠實現循環發展、低碳發展和永續發展，留住城市的“根”，“把握好生a產空間、生活空間、生態空間的內在聯系”，建生態宜居的城鎮體系。“人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應”，“將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據。城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市。要大新世紀的第二個十年，中國開始步入城市社會。按照常住人口計算，目前我國城鎮化水平已超過55%。城市正在成為我國經濟社會發展的主要載體。2015年中央經濟工作會議，套開城市工作會議，更是凸顯了城市發展在國家發展中的核心地位。黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體高度重視城市工作，發表了一系列關于城市治理的新思想，為提升城市治理能力、促進城市健康發展指明了方向。

首先，提出了“以人為核心”的新型城鎮化與城市發展新理念。“以人為核心”，簡而言之就是“城市發展依靠人民力量、城市發展為了人民幸福”。新型城鎮化與城市發展，就是摒棄過去大搞土地擴張、土地財政和造城運動而無視城市建設主體與城市主人的錯誤做法，回歸到“人民城市人民建、人民城市為人民”的正確軌道上來。這次城市工作會議，明確提出城市發展“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市”的指導思想和“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”，無疑是高瞻遠矚、適逢其會。特別是明確提出“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”，“要提升建設水平，加強城市地下和地上基礎設施建設，建設海綿城市，加快棚戶區和危房改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治”；提出在城市規劃、建設和管理各環節都要發揮全體人民的作用，“調動各方面的積極性、主動性、創造性”，“尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享”，體現了城鎮化與城市發展的人本理念。

其次，提出了人文、智慧、綠色的新型城鎮化與城市發展新目標。“人文”就是新型城鎮化與城市發展要傳承地域特色文化，彰顯城市人文精神，留住城市發展的“魂”。“要保護弘揚中華優秀傳統文化，延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產。要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。”“智慧”就是依靠人的智慧來發展城鎮，產業智慧化、設施智能化、公共服務便捷化等共同推進智慧城市建設，依靠創新驅動城鎮發展，“讓創新成為城市發展的主動力，釋放城市發展新動能”。“要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用。”“綠色”是指城鎮發展要與所處地區的資源環境條件承載能力相匹配，能夠實現循環發展、低碳發展和永續發展，留住城市的“根”，“把握好生a產空間、生活空間、生態空間的內在聯系”，建生態宜居的城鎮體系。“人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應”，“將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據。城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市。要大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山”。“城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施，要按照綠色循環低碳的理念進行規劃建設”。

再次，提出了漸進、多元、集約的新型城鎮化與城市發展新路徑。“漸進”就是要“尊重城市發展規律”，承認“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律”，“城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進”，遵循城鎮化是經濟社會發展的結果這一客觀規律，汲取一些國家城鎮化超前失控的教訓，逐步適時地推進城鎮化與城市發展。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，2020年我國常住人口城鎮化水平達到60%，戶籍城鎮化水平達到45%，這一目標是穩妥可行的。如果措施得力，戶籍城鎮化水平還會更高一些。“多元”就是要有多元化的產業和區域來支撐城鎮化與城市發展，“各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局”。實行就地城鎮化與異地城鎮化相結合，建立大中小城市與小城鎮發展相結合的城鎮體系，在東中西與南中北均衡布局城鎮群落，多類產業、多個地區、多種城鎮載體共同支撐城鎮化和城市發展。“集約”就是要劃定各類主體功能區邊界，在承載力較強的地區，形成城鎮化與城市發展聚集效應與規模效應，在自然條件較好地區集中發展城市群，“結合實施‘一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，明確我國城市發展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局”，“樹立‘精明增長、‘緊湊城市理念”，“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一”。實現集約節約利用土地、水、氣候等資源，不斷提升城鎮化與城市發展的內涵與質量。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導）

責編/楊鵬峰 美編/宋揚力開展生態修復，讓城市再現綠水青山”。“城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施，要按照綠色循環低碳的理念進行規劃建設”。

再次，提出了漸進、多元、集約的新型城鎮化與城市發展新路徑。“漸進”就是要“尊重城市發展規律”，承認“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律”，“城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進”，遵循城鎮化是經濟社會發展的結果這一客觀規律，汲取一些國家城鎮化超前失控的教訓，逐步適時地推進城鎮化與城市發展。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，2020年我國常住人口城鎮化水平達到60%，戶籍城鎮化水平達到45%，這一目標是穩妥可行的。如果措施得力，戶籍城鎮化水平還會更高一些。“多元”就是要有多元化的產業和區域來支撐城鎮化與城市發展，“各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局”。實行就地城鎮化與異地城鎮化相結合，建立大中小城市與小城鎮發展相結合的城鎮體系，在東中西與南中北均衡布局城鎮群落，多類產業、多個地區、多種城鎮載體共同支撐城鎮化和城市發展。“集約”就是要劃定各類主體功能區邊界，在承載力較強的地區，形成城鎮化與城市發展聚集效應與規模效應，在自然條件較好地區集中發展城市群，“結合實施‘一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，明確我國城市發展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局”，“樹立‘精明增長、‘緊湊城市理念”，“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一”。實現集約節約利用土地、水、氣候等資源，不斷提升城鎮化與城市發展的內涵與質量。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導）

責編/楊鵬峰 美編/宋揚