水庫移民后期扶持政策績效評價系統(tǒng)的結構與功能

嵇雷

【摘要】借鑒系統(tǒng)論和結構功能主義理論，水庫移民后期扶持政策績效評價系統(tǒng)的主體是后期扶持政策制定者和執(zhí)行者、學術研究團體和專業(yè)中介組織、目標群體和大眾傳媒。后期扶持政策績效評價系統(tǒng)的功能分別體現(xiàn)在：檢驗后期扶持政策效果的重要途徑，決定后期扶持政策未來走向的主要依據，合理配置資源的基礎，促進后期扶持政策的科學化、民主化，優(yōu)化后期扶持政策的內容，有利于后期扶持政策的價值評判。

【關鍵詞】水庫移民 后期扶持 績效評價 結構 功能

【中圖分類號】D63-31 【文獻標識碼】A

從系統(tǒng)論的角度看，水庫移民后期扶持政策（以下簡稱“后扶政策”）績效評價系統(tǒng)是由評價主體、評價客體、評價功能、評價標準、評價內容、評價方法等要素構成的有機整體。它與績效評價環(huán)境之間持續(xù)進行著物質、能量與信息的交換，從而使后扶政策績效評價系統(tǒng)呈現(xiàn)出動態(tài)、開放性的特征。20世紀50年代“結構—功能”理論被引入政策學領域。本文借鑒系統(tǒng)論和結構功能主義理論，試圖對水庫移民后期扶持政策績效評價系統(tǒng)的結構與功能進行分析。

后扶政策評價系統(tǒng)的結構

后扶政策績效評價主體。后扶政策績效評價主體是指從事績效評價活動的組織或個人。它在績效評價活動中處于核心地位，是決定后扶政策績效評價系統(tǒng)輸出的關鍵變量。因此，后扶政策績效評價主體的選擇應慎重選擇，否則極易導致整個績效評價工作的失敗。目前，國內已經出現(xiàn)了專門進行后扶政策績效評價的工作機構，如長江工程監(jiān)理咨詢有限公司、湖北省大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估中心等，除此之外，后扶政策績效評價的主體還包括出于個人的興趣移民學者，以及政府部門組織的帶有績效評價性質的稽察工作組。具體而言，后扶政策績效評價主體可分為后扶政策制定者和執(zhí)行者、學術研究團體和專業(yè)中介組織、后扶政策的目標群體和大眾傳媒，以下分述之：

后扶政策的制定者和執(zhí)行者。政策制定者和執(zhí)行者處于政策活動的中心位置，他們全面組織和參與了整個政策過程，了解政策過程的全部信息。因此，績效評價所依據的材料較客觀、可靠、完整，結論也更具有可信性。但是，由于政策制定者和執(zhí)行者本身就處于政策活動中，因此往往也顧及本部門或本機構的利益，存在著報喜不報憂的傾向。①甚至會出現(xiàn)“所有介入社會問題的政策都會產生預期效果—如果研究是由那些執(zhí)行政策的人或者由他們的朋友主持的話”。②因此，為了確保績效評價結論的客觀公正性，在政策績效評價中，除了政策制定者和執(zhí)行者之外，還應有其它績效評價主體參與。后扶政策的制定者包括三個層次：第一層次是全國人民代表大會及其常委會；第二層次是中央相關行政機構包括國務院、財政部、水利部、發(fā)改委等；第三層次是地方相關行政機構包括了省（市、縣）級人民政府、省（市、縣）級移民局、省（市、縣）財政廳（局）等；這些政策主體目前還沒有設立專門的政策績效評價機構。2002年8月重新修訂頒布的《中華人民共和國水法》二十九條第一款規(guī)定：“國家對水工程建設移民實行開發(fā)性移民的方針，按照前期補償、補助與后期扶持相結合的原則，妥善安排移民的生產和生活，保護移民的合法權益。”2006年下發(fā)的《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》第十八條規(guī)定：“各級人民政府要建立水庫移民后期扶持政策移民后期扶持政策實施情況的監(jiān)測評估機制”。目前，水利部水庫移民開發(fā)局后期扶持處主要職責之一就是“組織開展對全國后期扶持政策實施的監(jiān)測評估工作”。從近年來工作情況來看，其關于后扶政策績效評價方面，主要還是總結經驗，形成方法階段，并沒有專門的政策績效評價中心，也沒有設獨立的政策績效評價機構。

學術研究團體和專業(yè)中介組織。學術研究團體和專業(yè)中介組織具備政策績效評價的方法和技術，他們可以有效克服績效評價主體的價值偏差的影響，避免政府績效評價中常存在的信息霸權現(xiàn)象。③但是，學術研究團體和專業(yè)中介組織也有其自身難以克服的困難和局限，正如“威爾遜第二法則”說的那樣：“如果研究是由獨立的第三方主持，尤其是那些對政策持懷疑態(tài)度的人主持時，那么結論就會是，對社會問題的政策干預不會產生預期的效果”④。其次，作為外部的評估者很難獲得所需的各種必備信息和資料，尤其是對政策執(zhí)行過程中的具體環(huán)節(jié)難以把握，導致政策績效評價流于一般的影響評估、效果評估，而對政策需求評估、政策過程評估受到限制；最后，學術研究團體和專業(yè)中介組織的評估經費多來自政府基金項目資助，極少能爭取到非政府組織的基金，因而易受委托者的影響，導致評估結論出現(xiàn)偏袒政府利益相關人的現(xiàn)象。目前，后扶政策績效評價的學術研究團體和專業(yè)中介組織大多是受水庫移民管理機構的委托或者附屬于某一部門，因而多帶有官方或半官方背景，其在組織形式、經費來源、方案設計以及績效評價活動中都依賴于政府部門。因此，后扶政策的獨立性與公正性尚未得到保障，其績效評價結論也難以得到主管單位的重視和廣泛的社會認可。

后扶政策的目標群體和大眾媒體。從后扶政策的目標群體和大眾媒體來看，后扶政策目標群體是水庫移民及其家庭。大眾媒體既包括報紙、雜志等傳統(tǒng)傳媒方式，也包括網絡傳媒、電子傳媒等現(xiàn)代傳媒方式。其中后扶政策的目標群體，也是后扶政策過程的參與主體。因此，他們對后扶政策過程有著直接的利益關系，能夠積極主動地參與政策績效評價活動。而大眾媒體能夠利用其信息網絡快速地獲取、傳播、擴散相關政策信息。公眾和媒體的參與對政策傳播、公眾利益表達都具有積極的功用。但是，政策目標群體和大眾媒體對后扶政策的績效評價缺乏科學的評價技術和方法，“如果公民理解復雜政策問題的能力與以批判的眼光考慮政策研究的能力沒有很大程度的提高，那么，公民影響政策方面的作用要么會喪失，要么導致更糟糕的政策”。⑤并且政策目標群體和大眾媒體的利益表達都是基于某一利益集團的評估，因此很難保證評價的客觀公正性。

綜上所述，后扶政策績效評價主體涉及眾多的利益相關者，包括政策制定者、執(zhí)行者、目標群體，研究機構、中介組織、目標群體和大眾媒體等。這些利益相關者在評價后扶政策，出于自身利益的考慮，任何一方都很難做到價值中立。因此，在后扶政策績效評價中，各方評價主體在進行政策績效評價時，都應綜合考慮其它政策績效評價主體的評價結論。在以上績效評價主體中，專業(yè)中介組織最有可能發(fā)展成為獨立的第三方評估機構，從而保證政策績效評價的獨立性、可信性和有效性。

后扶政策績效評價客體。后扶政策績效評價客體是指后扶政策績效評價的對象，即被評價的后扶政策。不同的后扶政策階段績效評價所要研究的問題及評估重點都有所不同，績效評價的客體應以有效性、必要性和可行性為前提和基礎，具體問題具體分析。借鑒項目評估的方法和技術⑥，對后扶政策績效評價，在不同的政策階段，其評價的主要內容也不同，所選擇的評估對象也有差異，根據后扶政策績效評價的發(fā)展階段可以把績效評價對象及內容劃分為：其一，需求評價。該階段的評估工作就是通過調查研究，了解一個社會究竟有什么問題需要政府通過制定政策來解決。在后扶政策的需求評估中，也就是要了解水庫移民群體遇到哪些具體問題需要政府制定政策來解決，這些問題包括：庫移民的自然與社會特征是什么？水庫移民問題的范圍與性質是什么？水水庫移民的服務需求是什么？何時需要？如何送達？其二，過程評價。該階段的評價工作是在政策執(zhí)行之后對政策得以按原定設想執(zhí)行的程度進行的研究。在后扶政策的過程評估中，需要解決的問題主要有：政策是否達到了行政性和服務性目標？水庫移民是否得到了既定的服務？是否存在服務尚未涉及的有相關需求的人群？在服務過程中，組織以及個體的功能是否得到了充分的發(fā)揮？服務的滿意度如何？其三，效果評價。資源是否被有效利用？是否實現(xiàn)了成本效益最大化？是否還有能幫助降低成本并獲得同樣的結果的其它方法？其四，影響評價。結果所需要達到的目標和目的是否已經達到？服務對參與者是否有影響？影響程度有多大？其五，政策理論評價。應為什么樣的對象提供服務？提供什么樣的服務？對服務而言，最好的送達渠道是什么？應該如何組織項目？對項目而言，怎樣的資源是必需而又合適的？

后扶政策績效評價系統(tǒng)的功能

所謂后扶政策績效評價功能，就是指后扶政策績效評價自身所蘊含的和后扶政策績效評價過程中所表現(xiàn)出來的效力、效能、用途等，該功能對于維持后扶政策系統(tǒng)穩(wěn)定和健康發(fā)展有著重要的作用。通過以上對于后扶政策績效評價的結構性要素的分析，后扶政策績效評價的功能主要有以下幾個方面：

第一，后扶政策績效評價是檢驗后扶政策效果的重要途徑。“政策效果評價，從本質上看是一種價值判斷，然而判斷必須建立在客觀事實的基礎上，少不了事實判斷。政策評價不能只被理解是價值判斷，同樣是要堅持價值與事實有機結合，堅持客觀、公正、全面的評價標準。”⑦后扶政策的執(zhí)行效果，經驗的觀察與實際的運行狀況可能存在較大的差距。為避免后扶政策實施的主觀性、隨意性與盲目性，有必要通過后扶政策績效評價這一有效途徑，及時對后扶政策的效果進行評價和分析。后扶政策績效評價的結構系統(tǒng)是若干能力要素的集合。依據文獻資料和實際調查所獲得的數據，并結合專家學者的評判意見，通過綜合運用統(tǒng)計分析技術，可以計算出后扶政策績效系統(tǒng)的綜合得分，據此對后扶政策績效做出綜合性判斷，并對后扶政策進行比較分析，使政府相關管理部門能夠準確地把握后扶政策實施以來的績效現(xiàn)狀及發(fā)展前景。同時，通過監(jiān)測和評估各個能力要素指標的具體得分，可以更好地了解各個能力要素對后扶政策績效的影響情況，并及時發(fā)現(xiàn)和掌握整個后扶政策績效結構系統(tǒng)中能力要素的強弱，以更好地發(fā)揮主導性能力要素的作用。因此，通過對后扶政策績效的評價，可以幫助政府管理部門了解后扶政策績效現(xiàn)狀，及時總結經驗，發(fā)現(xiàn)所存在的問題，并采取行之有效的對策。

第二，后扶政策績效評價是決定后扶政策走向的主要依據。在后扶政策績效評價的研究過程中，我們可以借助政策實施前期、中期和后期的社會調查數據，獲得后扶政策績效評價指標數值，依據統(tǒng)計分析軟件，分析和計算出某地區(qū)在特定時期內各個年份在各個維度上的政策績效的實際得分，并把這些得分按時間順序進行排列組合，形成某一地區(qū)后扶政策績效得分的時間序列。通過后扶政策績效的時間序列分析，我們可以認識和了解后扶政策績效的積累過程和發(fā)展現(xiàn)狀，從而更好地把握后扶政策績效的規(guī)律，預測和描繪后扶政策未來的發(fā)展趨勢，分析和判斷政策績效對地方經濟社會發(fā)展的近期、中期乃至長期的影響，為后扶政策的調整提供理論和事實依據。因此，后扶政策績效評價能夠明確后扶政策發(fā)展方向，提出政策延續(xù)、調整或終止的結論及其理由。政策走向一般分為三種：一是延續(xù)，二是調整，三是終止。無論采取哪種政策走向，都必須做到有理有據。而客觀公正的理由和依據只有通過后扶政策績效評價這一途徑對政策執(zhí)行效果進行系統(tǒng)分析和科學評價。

第三，后扶政策績效評價是合理進行資源配置的基礎。由于政策資源的稀缺性，所以必須明確各種政策要素的價值，確定政策資源投入的比例分配和優(yōu)先順序，以尋求最佳的政策資源配置。后扶政策績效評價的實施正是出于這樣的目的：一方面，后扶政策績效評價可以防止資源投入過度，從而有利于對于社會整體權益的維護，促進社會均衡發(fā)展；另一方面，后扶政策績效評價可以使決策者從全局的角度出發(fā)，使稀缺的政策資源產生最大的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益；

第四，后扶政策績效評價有利于促進后扶政策的科學化、民主化。從公共管理的視角來看，后扶政策是公共部門履行公共職能的重要工具。隨著社會條件的不斷變化和政府活動的日益復雜，那種無跟蹤、無反饋、無監(jiān)測、無評估的管制型政策模式已經不可能再為公眾所接受。要建立科學民主的政策模式，就必須大力加強制度建設，進一步完善政策程序。后扶政策績效評價，就是一種從外部彌補后扶政策的制度缺陷，是后扶政策科學化、民主化的一項制度保證。

第五，后扶政策績效評價有利于優(yōu)化后扶政策的內容。首先，后扶政策績效評價可以為后扶政策的備選方案確定優(yōu)先順序，為政策方案的選擇和進行科學決策提供可靠依據；其次，后扶政策績效評價過程中綜合考慮了后扶政策的管理、經濟、社會、資源與環(huán)境的績效，因而有利于分清各項政策對相互影響和輕重緩急；再次，后扶政策績效評價通過構建科學的績效評價指標體系，借助現(xiàn)代計算機技術和社會調查方法，能夠提供真實可靠的信息，從而深刻地揭示出后扶政策對于目標群體的需要、機會和價值的實現(xiàn)程度；最后，后扶政策績效評價能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正后扶政策執(zhí)行過程中的偏差，為政策監(jiān)控提供有力保障。由于后扶政策績效評價系統(tǒng)是一個復雜的綜合評價系統(tǒng)，受管理、經濟、社會、資源與環(huán)境等諸多因素的影響和制約，因此，在后扶政策績效評價系統(tǒng)運行的過程中，與發(fā)展目標發(fā)生偏離是難以避免的。通過對后扶政策績效評價指標的持續(xù)跟綜調查和分析，可以反映出后扶政策績效評價的現(xiàn)狀、變動趨勢以及與預設目標的偏離程度，從而易于找到產生偏離的原因，并采取相應的對策，以實現(xiàn)對后扶政策績效評價系統(tǒng)的監(jiān)測和調控功能。另外，后扶政策績效評價中關于政策執(zhí)行不適當的信息有助于后扶政策問題的重新構建，例如，通過說明后扶政策目標需要重新設定，后扶政策績效評價還能通過說明先前所支持的政策應該被拋棄和被其它政策所代替，并且依據績效評價的結論，改進政策系統(tǒng)，改進政策執(zhí)行程序與技術。

第六，后扶政策績效評價有利于后扶政策的價值評判。后扶政策績效評價有助于價值取向的確立和評判，而這種確立和評判會成為后扶政策目標選擇的前提和基礎。通過界定和執(zhí)行后扶政策的目標，價值取向將得以明確；通過對后扶政策目標進行質疑，價值取向將得以評判。在后扶政策績效評價過程中，通過檢查后扶政策價值的各種歸屬及其不同理性形式，從而判斷后扶政策是否符合當前社會的主流價值取向，有效避免后扶政策的價值背離問題。

（作者為湖北經濟學院法學院副院長、副教授；本文系湖北經濟學院青年基金項目“水庫移民后期扶持政策評估研究”的階段性成果，項目編號：XJ201321）

【注釋】

①寧騷：《公共政策學》，北京：高等教育出版社，2003年，第411頁。

②④[美]托馬斯·戴伊：《理解公共政策》（第10版），北京：華夏出版社，2004年，第291頁。

③張國慶：《公共政策分析》，上海：復旦大學出版社，2004年，第406頁。

⑤張金馬：《政策科學導論》，北京：中國人民大學出版社，1992年，第49頁。

⑥[美]彼得·羅西霍，華德·弗里曼，馬克·李普希：《項目評估：方法與技術》，北京：華夏出版社，2002年，第34頁。

⑦陳慶云：《公共政策分析》，北京：中國經濟出版社，1996年，第255～256頁。

責編 /王坤娜