舊城改造中 PPP融資模式的分析

張肖肖，亓霞*，張炳才

（1.山東建筑大學管理工程學院，山東 濟南 250101；2.恒大地產集團 廣東分公司，廣東 廣州 510620）

舊城改造中 PPP融資模式的分析

張肖肖1，亓霞1*，張炳才2

（1.山東建筑大學管理工程學院，山東 濟南 250101；2.恒大地產集團 廣東分公司，廣東 廣州 510620）

在我國新型城鎮化建設的過程中，舊城改造問題日益凸顯。目前舊城改造項目的實施主體大多數是政府指定的國有企業，民間資本參與舊城改造項目尚有難度，而PPP融資模式（Public-Private Partnership，PPP）的出現在在一定程度上加強了民間資本在舊城改造方面的參與力度。文章基于我國舊城改造面臨的問題，提出了適合我國基本國情的舊城改造的 PPP融資模式，闡述了舊城改造中運用 PPP模式的必要性與可行性，并且對舊城改造中 PPP融資模式的資金結構、運作流程進行了分析，針對舊城改造現狀提出相關可行性建議，運用PPP模式進行多渠道融資。

民間資本；舊城改造；融資模式；PPP

0 引言

舊城改造是政府解決我國社會問題以及推動國家經濟發展的關鍵［1］。舊城改造涉及到的利益主體較多，受社會、經濟、文化等相關因素的制約，尋找或建立兼顧社會、經濟以及文化等綜合型的舊城改造模式是推進我國城市現代化發展的突破口［2－3］。

“舊城改造，又名城市更新，無論是對其內涵的詮釋，還是對其實施機制的選擇，都體現出一種全新的路向”［4］。19世紀90年代以來，以公共部門、私營機構以及社區居民為主的三方合作伙伴關系PPP （Public－Private Partnership）開始在歐美國家得到興起并且取得相當可觀的成果［5－6］。目前，PPP模式在我國已廣泛應用于城市基礎設施及公共衛生等領域。PPP應用于我國公共設施建設的相關研究也有一定的進展。然而舊城改造領域運用 PPP模式的成功案例不多，相關論述也不是很多。已有的研究主要集中在論述 PPP模式在西方國家城市更新發展歷程以及對我國舊城改造的啟示意義等方面，對 PPP模式在我國舊城改造中應用的必要性、可行性、動力機制、資金結構、運作流程等方面卻少有提及。基于我國舊城改造面臨的問題，分析將PPP模式的架構和相關操作流程，旨在提供一種更加注重民間資本參與的舊城改造新思路。

1 舊城改造中運用 PPP融資模式的必要性與可行性

1.1 舊城改造中運用 PPP融資模式的必要性

近年來隨著我國快速的城市化，城市漸漸出現了生態環境變差、老城區日益陳舊、環境惡劣、居住擁擠、基礎設施配套不全等問題，不僅嚴重影響了城市面貌和市民的生活質量，而且已成為城市整體發展的瓶頸［7］。我國舊城改造存在的問題有：

（1）舊城問題嚴重

舊城交通混亂、居住擁擠、以單位為紐帶的傳統社區“排外性”強等現象較為常見，不適應城鎮化的發展需求。舊城改造已成為各級地方政府實現社會和諧發展、提升城市形象和改善民生等必須和急需解決的一項重大問題［8］。

（2）舊城改造資金壓力大且融資困難

目前，舊城改造的資金來源主要是財政支持和基于地方融資平臺的債券以及銀行貸款，給地方政府帶來了巨大的債務壓力，大規模的舉債蘊含了地方政府潛在的財政危機［9］。近年來，地方政府是舊城改造融資主體，地方財政不準進行擔保融資。從地方融資平臺獲得銀行貸款渠道關閉，政府舉債途徑行不通，單靠政府財政支撐舊城改造是遠遠不夠的，資金巨大缺口的問題會使正在建設和將要進行的舊城改造擱淺 ［10］。

我國舊城改造的資金來源主要是財政支持和基于地方融資平臺的債券以及銀行貸款，這給地方政府帶來了巨大的債務壓力。2014年 9月國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求各地方政府加快建立規范的地方政府舉債融資機制，妥善處理存量債務和在建項目后續融資［11］。積極面對環境政策的變化，探索地方政府融資創新模式，大力吸收民間資本參與，拓寬融資渠道，是目前我國舊城改造必須面對的問題。

1.2 舊城改造中運用 PPP融資模式的可行性

2010年，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，意見指出國家鼓勵民間資本參與政策性住房建設，支持和引導民間資本投資建設經濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造，享受相應的政策性住房建設政策［12］。2014年，財政部推出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，通知指出PPP模式的原則是政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏，有效的降低了政府與民間資本的風險［13］。2014年 12月，發改委推出《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，規范了政府與民間資本簽訂的合同，很大程度上保證了民間資本的利益，使得民間資本更加有動力的參與到社會各方面的設施建設中［14］。

在實踐上，重慶、廣州、北京、上海等地制定了鼓勵和引導民間資本參與舊城改造的相關政策，并為民間資本參與舊城改造提供了一系列的政策支持，包括：簡化民間投資審批程序、減免民間投資的部分稅費、優化民間投資的金融環境等，為民間資本參與舊城改造掃清了道路。此外，重慶、天津等地的部分舊城改造項目已成功利用信托基金等形式，實現了項目融資，如重慶市永川區港橋舊城改造一期工程利用信托基金成功籌集到了38，700萬元；天津市基礎設施建設投資集團有限公司（政府設立的公司）與中信集團及中信信托有限公司聯合設立了“中信盛景天津區域發展基金”，用于籌集舊城改造項目資金及其他城市項目建設資金。個人投資資金、企業投資資金、社會保險資金等民間資本正在逐漸參與到舊城改造中來。

與政府有限的投資能力相比，我國民間資本資金總量大、發展潛力廣。強大的資金實力和發展空

間為民間資本參與舊城改造提供了有力保障。

1.3 舊城改造中運用 PPP融資模式的動力機制

PPP參與舊城改造能能夠節約交易成本，使得參與者各方通過對資源的共享能夠實現雙贏或多贏的局面。政府可以充分利用民間資本在資金、技術和管理上的優勢來提高公共物品提供的效率和質量。民間資本則可以從政府得到參與盈利項目建設經營的權利，利用政府的特許權或其承諾獲取更可觀的利潤。這樣的互惠互利局面恰恰是民間資本參與舊城改造模式興起的動力機制。文章從資金結構和操作流程探討等方面來探討民間資本參與舊城改造PPP模式。

2 舊城改造中PPP融資模式的資本結構分析

民間資本參與舊城改造PPP模式是基于政府主導、民間資本參與、公私合作的指導思想，政府部門與私人部門共同出資組建項目公司，其中政府部門擁有 PPP項目公司50%以上的股份，既可以保證政府部門擁有控股權，加強政府部門在項目中的主導作用；又可以減輕政府的資金壓力，提高資金的利用效率［15］。政府投資和民間資本是舊城改造最主要的資金來源［16］，其資本結構如圖 1所示。

圖1 民間資本參與舊城改造 PPP模式資本結構圖

2.1 政府投資的參與形式

政府投資主要包括實物投資和政策投資兩類。

（1）實物投資 政府提供的實物投資包括財政撥付、土地出讓金劃撥、部分公益性項目建設等。此外，政府還可以為舊城改造項目提供部分基礎設施支持，包括水電管網、施工入場道路等，增強項目吸引力。

（2）政策投資 政府提供的政策支持實質上減輕了民間資本的經濟壓力和政府的財政壓力，因而，政府提供的政策也應算作政府投資的內容。政府可提供的政策主要包括稅費優惠，包括允許加速折舊、利息優惠、投資優惠以及其他費用的抵稅；提供資助或二級貸款等；為拆遷安置出臺相應政策；精簡審批手續等。

在舊城改造 PPP項目的資本機構中，政府投資應占有項目公司股權總數的 51%，這樣既能夠保證政府在項目公司中的主導作用；同時，還能最大程度的吸引民間資本的參與，減輕政府財政壓力。

2.2 民間資本的參與形式

民間資本主要以股權和債權兩種形式參與舊城改造投資。

（1）以股權形式投資舊城改造的民間資本主要包括企業擁有的資金、設備、人力資源，集體擁有的土地、固定資產，個體投資者擁有的閑置資金等。民間投資者以此為資本，與舊城改造融資項目公司簽訂股權協議，按股權比例分擔風險、分享效益。

（2）債權投資主要針對銀行及相關金融機構，是指在項目擔保基礎上，項目公司與相關金融機構間形成的一種債務關系。在項目建設期間，金融機構向PPP項目公司提供貸款，并依據協商的貸款利率，獲得項目收益。為保證項目資金能夠回籠，金融機構一般都會要求項目公司在指定銀行設立賬戶，并對該賬戶進行監管。

（3）項目公司資本運營。在舊城改造PPP項目中，項目公司是組織核心，也是資本運營主體。在土地一級開發階段，項目公司利用股本資金進行舊城拆遷、安置、土地熟化；在土地二級開發階段，利用民間資本和政府的投入進行項目建設，并由監理單位對施工全過程進行監管；項目建設完成后，以項目運營、出售或轉讓等方式收回項目投資，獲取投資收益。

3 舊城改造中PPP融資模式的運作流程分析

民間資本參與的舊城改造PPP項目應包括三個階段，即前期準備階段、民間資本選擇階段和實施階段［17］，見表 1。

表1 民間資本參與舊城改造 PPP項目運作流程

3.1 前期準備階段

前期準備階段，主要是指項目立項，政府對民間資本參與舊城改造的可行性進行研究的過程［18］。

（1）PPP項目立項一般包括兩種形式，一種是國家或規劃部門依據社會發展程度及公眾的需求，提出以PPP模式進行項目開發的建議；另一種是民間投資者（主要是民間企業）通過對社會發展現狀的調研和分析，向政府主動提出采用PPP模式進行項目建設的建議。比如，上海新天地改造項目的立項工作就是由香港瑞安公司獨自提出。考慮到舊城改造項目大多是準經營性項目，項目規劃、設計、施工等內容都受到政府的嚴格控制。因此，舊城改造的立項工作還是應由政府主導。

（2）在舊城改造 PPP項目的可行性研究階段，除了要對傳統的自然環境、施工條件等進行分析外，還要重點對規劃項目的營利能力、各地塊的地價水平、拆遷安置的難易程度、地塊的捆綁方法、政府可提供的投入和支持、潛在的民間投資者、社會經濟狀況等內容進行研究，為地塊的劃分和捆綁提供基礎數據。由于可行性研究涉及的內容較多，對專業要求較高，因此舊城改造PPP項目的可行性研究可委托專業咨詢機構負責。

3.2 選擇民間資本階段

選擇合適的民間資本是舊城改造 PPP項目運作的關鍵一環［19］。政府通常通過公開招標的形式來選擇民間投資者，其中，主要包括以下幾個步驟：

（1）招投標是政府選擇民間資本的重要舉措，在舊城改造 PPP項目中，國土資源部門按地塊相鄰、項目收益能力差異明顯、平均收益水平較高的原則，將舊城改造項目劃分為不同地塊，并通過綜合測算，計算各片區綜合成本和未來收益，將各地塊進行肥瘦搭配，以捆綁包的形式公開招標。捆綁包內不僅包括主要項目土地一級和二級開發任務，還應包括地塊范圍內的公用配套、公共道路等項目建設。民間資本以競標的形式獲得標的，并與舊城改造平臺公司共同組建舊城改造PPP項目公司。

（2）在民間資本投標并中標后，政府與民間資本進行談判，談判的焦點包括：項目公司的組建方法，項目公司的股權分配、政府提供的投入和支持、風險分擔、捆綁包內地塊的用途、政府和民間資本的責權利關系等。談判結束后，政府和民間投資者共同簽訂簽署特許經營協議草案。特許權協議草案簽訂后，民間資本開始準備與舊城改造平臺公司共同籌建項目公司，簽訂股權協議，最終注冊成立項目公司。

3.3 項目實施階段

項目實施階段是投入和產出相互轉化的重要環節。舊城改造 PPP項目實施主要包括土地一級開發、土地二級開發兩個環節。

（1）在舊城改造 PPP模式中，土地一級開發工作主要由PPP項目公司完成。由于傳統上，舊城改造土地一級開發由政府承擔，民間資本參與舊城改造土地一級開發的相關法律尚不完備，因此需要通過特許權協議，保證民間資本投資的合法性。土地一級開發所需的資金主要來源于民間資本投資和舊城改造平臺公司投。其中，舊城改造平臺公司的投資資金由國土資源部門預先撥付，待改造完成后，舊城改造平臺公司再歸還給國土資源部門。

（2）在土地二級開發過程中，項目公司在政府規劃的基礎上開展項目建設，其中包括地塊范圍內規劃的項目建設、公共配套建設、公共道路建設等。項目開發完成后，項目公司以轉讓、出售、運營等方式收回投資并獲取投資回報。舊城改造平臺公司獲得的收益一部分留存，用于地塊間隙內的公共基礎設施建設；一部分用于歸還國土資源部門撥付資金。

4 結語

目前我國所處的 PPP的新潮環境為舊城改造的融資創造了有利條件，而舊城再造項目屬于公益性建設，具備應用 PPP模式的經濟、社會環境等基礎條件。舊城改造不是簡單的中央和各地方政府的行為，更不僅僅是房地產開發行為，它是政府主導，民間資本參與的，以廣大群眾居住環境得到改善為出發點的公益性行為，政府和民間資本共同開發正是一種新的舊城改造理念。因此，我們倡導政府和社會資本合作模式 PPP參與舊城改造，積極促進中國現代化城市的發展。針對民間資本參與舊城改造的融資模式，文章僅在 PPP資金結構、運作流程等方面對PPP模式進行了分析，沒有對具體案例的相關方面進行研究，還可以擴展到實證研究方面。

［1］ 張更力.走向三方合作的伙伴關系：西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示［J］.城市發展研究，2004（4）：26－32.

［2］ 吳良鋪.北京舊城與菊兒胡同［M］.北京：中國建筑工業出版社，1994.

［3］ 劉貴文.舊城改造模式研究——基于重慶市江北區舊城改造項目［D］.重慶：重慶大學，2009.

［4］ 凌玲.我國城市基礎設施建設投融資模式的探討［J］.學術探討，2008（10）：297－298.

［5］ 薛偉.舊城更新中的公眾參與問題及對策［J］.法制與社會，2011（7）：163－164.

［6］ 郭彥軍.“新常態”下棚戶區改造融資模式探討［J］.開發性金融研究，2015（4）：56－59.

［7］ 徐振強.論我國城市更新發展的現狀問題與對策［J］.中國名城，2014（10）：4－13.

［8］ 錢志新.江蘇民間投資：問題，根源與對策［J］.江蘇社會科學，2011（1）：10－14.

［9］ 王守清.狹義PPP模式下棚戶區改造項目結構創新研究［J］.地方財政研究，2015（8）：15－19.

［10］梅建明，詹婷.地方政府融資平臺債務風險與“陽光融資”制度之構建［J］.中國民族大學學報，2011，31（4）：124－128.

［11］國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》［EB／OL］.新華網.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014－10／02／c＿1112703335.htm，2016－7－16

［12］國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見［EB／OL］.中國政府網.http：／／www.tbankw.com／zcfg／6205＿2.html，2016－7－16.

［13］關于推廣運用政府和社會資本合作模式 有關問題的通知［EB／OL］.新華網.http：／／news.xinhuanet.com／chanye／2015－01－06／c＿1113899685.htm，2016－7－16

［14］國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見［EB／OL］.中華人民共和國國家發展委員.http：／／www.Sdpc.gov.cn／gzdt／201412／t20141204＿651014.html，2016－7－16.

［15］王守清.PPP／BOT項目的資本結構選擇研究［D］.北京：清華大學，2013.

［16］毛義華.民間資本投資基礎設施項目的PPP模式研究［D］.杭州：浙江大學，2006.

［17］桑培東.基于 SWOT＿PEST模型的民間資本參與舊城改造分析［J］.工程建設與設計，2012（11）：186－193.

［18］張炳才.民間資本參與舊城改造融資模式研究［D］.濟南：山東建筑大學，2013.

［19］高連和.新農村建設中民間資本的引入機制研究＿基于 PPP融資模式的思考［J］.東南學術，2008（2）：33－39.

Research on PPP financing model in the urban renewal

Zhang Xiaoxiao1，Qi Xia1*，Zhang Bingcai2
（1.School of Management，Shandong Jianzhu University，Jinan250101，China；2.Evergrande Real Estate Group Guangdong company，Guangdong，Guangzhou，510620）

During the construction of the new urbanization，the transformation of the old problems has become increasingly prominent.The implementation of the main urban redevelopment projects is mostly state-owned enterprises designated by the government，participation of private capital redevelopment project is still difficult，and the emergence of PPP financing model strengthens the participation of private capital in the urban renewal area.Based on the existing problem of Chinese urban renewal，this paper puts forward the urban renewal financing model（Public-private-partnership，the PPP）financing model that is suitable for Chinese basic national conditions，points out its necessity and feasibility，and analyzes the framework of PPP model from financial structure，operational procedures and other aspects.Finally，according to current situation of old city reconstruction，it puts forward corresponding feasible suggestions，using the PPP model to multi-channel financing.

private capital；urban renewal；financing mode；PPP

TU984

A

1673－7644（2016）05－0491－05

2016－07－16

山東省優秀中青年科學家科研獎勵項目（BS2011SF012）；山東省住房和城鄉建設廳科技項目計劃（2011YK047）

張肖肖（1990－），女，在讀碩士，主要從事項目管理及項目投融資等方面的研究.E-mail：18765861480＠163.com

*：亓霞（1976－），女，副教授，博士，主要從事項目融資等方面的研究.E-mail：shqixia＠126.com