我國國有資本經(jīng)營預算

張虎+張拓

摘要：從2007年開始，我國試運行國有資本經(jīng)營預算，雖然截至2015年，取得了較為積極的進展，但是總體來講理論體制研究欠完善。對國有資本經(jīng)營理論的不斷完善，一方面，為我國國有資本經(jīng)營預算工作奠定理論基礎，另一方面，能夠有效推動我國國有資本經(jīng)營預算的成熟，體制的完善可以促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預算；國有林場改革；林場資本經(jīng)營

中圖分類號：S72 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-000-02

國有資本經(jīng)營預算是指國家以所有者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預算，在我國政府預算工作中占據(jù)重要地位，也是我國預算管理制度改革的一項創(chuàng)新。

吉林長白山地區(qū)林木資源豐富，國有林木資源作為極其重要的國有資本在國有資本經(jīng)營預算改革中具有特殊的地位。本文將從國有林場改革的視角，圍繞國有林場改革的背景、發(fā)展以及前景，以及對改革的績效評價，探討現(xiàn)行的國有林場改革相關(guān)政策措施，比較政策前后林場的資本經(jīng)營變化，對現(xiàn)有國有林場改革政策措施作出客觀評價，并為改革的進一步深入提出可行性建議。

一、國有資本經(jīng)營預算相關(guān)理論

（一）國有資本經(jīng)營預算的定義

國有資本，即由國家出資而形成的資本，憑借其資本所有權(quán)享有一定的權(quán)益。可以說，國有資本就是國家投入企業(yè)所享有的所有者權(quán)益。

在社會主義市場經(jīng)濟背景下，國有資本預算屬于我國特有的預算方式。國有資本預算以資本所有者為主體，對國有資本實施價值管理、分配與宏觀經(jīng)營。從廣義上講，國有資本預算主要包括國有資本經(jīng)營預算、行政事業(yè)性及資源性國有資本預算。從狹義上講，國有資本預算即國有資本經(jīng)營預算。總體來講，國有資本經(jīng)營預算屬于政府預算，在我國的政府預算體系中，占據(jù)重要地位。而經(jīng)營性國有資本收支計劃，指的是政府對國有資本進行收益、再投資等方面的特殊安排。從某種角度來看，國有資本經(jīng)營預算是國有資本運營、監(jiān)督與管理的重要手段，主要對國有資本經(jīng)營實施預算控制與管理，以進一步促進國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略調(diào)整與整體布局。

（二）國有資本經(jīng)營預算的范圍

理論上對于國有資本經(jīng)營預算的范圍的界定并不統(tǒng)一。主流思想主要有：經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源型國有資產(chǎn)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)，國有企業(yè)，能夠帶來收益的所有國有資本。

在國有資本經(jīng)營預算的定義中，多國有資本的界定為能夠帶來收益的國有資本，但是國有資本種類繁多，如果將其范圍定義為所有能夠帶來收益的國有資本，范圍太廣，重心不明。所以，本文認為，國有資本經(jīng)營預算中的國有資本不僅僅是經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，還有諸如林業(yè)資源的資源型國有資產(chǎn)，所以國有資本經(jīng)營預算的范圍應該是經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)。

（三）國有資本經(jīng)營預算的績效研究

國有資本經(jīng)營預算績效評價是國有資本經(jīng)營預算體系框架中的重要組成部分。一個科學、完整的國有資本經(jīng)營預算體系，既包括嚴格合理的預算編制、審批和執(zhí)行，也包括整個過程中對預算執(zhí)行和資本經(jīng)營情況的評估和判斷（即預算績效評價）。構(gòu)建相配套的預算績效評價體系對預算進行科學有效的評價，能夠保障國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行力，并使其作用得到最大程度地發(fā)揮運用。

通常情況下，財政部門績效評價工作專門為公共財政預算而制定，且相關(guān)理論具有很高的成熟性。但是，從某種程度上講，公共財政預算不同于資本經(jīng)營預算，公共財政預算所用的理論并不適用于國有資本經(jīng)營預算，尤其在評價指標、標準以及工具方面，存在一定的差距。

2008年我國才開始實行國有資本經(jīng)營預算，目前為止，相關(guān)的理論研究較少，理論基礎薄弱，并且相關(guān)的實踐數(shù)據(jù)難以獲得，較難開展實證研究。

建立合理完善的國有資本經(jīng)營預算的績效研究體系，可以進一步豐富政府預算和國有資本經(jīng)營預算的理論體系，可以完善國有資本經(jīng)營預算過程中的監(jiān)督監(jiān)管體系，可以方便國資委的自我評測，可以進一步提高國有資本利用的效率，促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，最終促進我國宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

當前階段，我國國有資本經(jīng)營預算的績效研究面臨的主要問題有：1.相關(guān)研究較少，基礎理論薄弱。我國從2008年才開始實行國有資本經(jīng)營預算，7年的時間不足以形成完整的理論框架體系，況且未得到應有的重視，企業(yè)績效評價、公共預算支出績效評價研究是普遍關(guān)注的重點。2.國有資本經(jīng)營預算的績效研究缺乏系統(tǒng)性。由于較難獲得實踐數(shù)據(jù)，所以在開展實證研究方面存在較大困難，并且學術(shù)界對于預算評價的定義也缺乏統(tǒng)一的認識，到底是“預算考核與評價”還是“預算評價”，各方說法不一。

（四）國有資本經(jīng)營預算改革的歷程

我國國有資本經(jīng)營預算制度隨著20世紀80年代底復式預算制度的發(fā)展逐步被提上日程，先后經(jīng)歷了建設性預算，國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，國有資本金預算，國有資本經(jīng)營預算。自2007年《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》試行以來，我國在國有資本經(jīng)營預算工作中取得了可喜的成就。

2011年國務院頒布了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃剛要》，提出，“健全覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算和收益分享制度，合理使用和分配國有資本”；2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”，進一步對國有資本經(jīng)營預算的完善方向進行了明確。

二、國有林場改革相關(guān)理論

（一）國有林場改革的背景

我國森林資源總量位于世界前列，但人均占有量很低。在國家林業(yè)局組織完成的從2009年開始到2013年結(jié)束的第八次全國森林資源清查中了解到，我國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積151.37億立方米，人工林面積0.69億公頃，蓄積24.83億立方米。較之前幾次森林資源清查結(jié)果，可以看出近年來植樹造林成效明顯，但我國仍然是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，在深化林業(yè)改革、創(chuàng)新林業(yè)治理體系、加強清查保護管理等方面有待提高。

森林具有涵養(yǎng)水源、保持水土、吸收二氧化碳、維持生物多樣性等方面的環(huán)境效益，而這些生態(tài)價值遠高于其經(jīng)濟價值。目前，我國在林業(yè)發(fā)展方面獲得重要轉(zhuǎn)變，且當前正是進行轉(zhuǎn)變的重要時刻，發(fā)展方向從木材生產(chǎn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設，但現(xiàn)實情況中，森林資源在日常管理工作中存在許多問題，且許多人為因素未遵循自然規(guī)律，使得我國森林資源面臨多重危機。從現(xiàn)象誘因來看，其中，外因為人口增長和資源短缺之間的矛盾導致森林資源供不應求；其二，內(nèi)因為經(jīng)濟社會的發(fā)展，滋生人類貪婪和自私的心理，生發(fā)違法亂紀等情況。然而，正確認識并解決好這些問題，對利用和監(jiān)管森林資源起到重要作用。

（二）國有林場改革的意義

我國林場為國家所有，加強林場內(nèi)有關(guān)財產(chǎn)的保護與監(jiān)管，將完善林場產(chǎn)權(quán)機制，對各部門的職責與權(quán)力進一步明確，強化國有資源責任意識與保護意識，加強對國有資源的保護，維護國有資產(chǎn)，鞏固我國公有制的主體地位。同時，將有助于推動國有林區(qū)和國有森工企業(yè)的改革與發(fā)展，在之前的改革過程中，政府對國有森工企業(yè)有較強的支配權(quán)力，并逐漸發(fā)展為自主經(jīng)營、自我管理與自我激勵的市場主體轉(zhuǎn)化，這就不乏一些短期化行為，導致權(quán)責不明確等問題。深化森林資源的保護與監(jiān)管，對規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，促進森林資源的可持續(xù)發(fā)展具有深遠的影響。

環(huán)境危機的關(guān)鍵，其發(fā)展維系著人類的前途和命運，它既為可持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)基礎，又是可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境基礎。所以說，森林資源的可持續(xù)發(fā)展是社會-經(jīng)濟-環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的基礎和關(guān)鍵所在，因此做好森林資源的監(jiān)管體制改革將對其可持續(xù)發(fā)展起推動作用，從而帶動整個多系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，為人類生存和發(fā)展創(chuàng)造更有利的生產(chǎn)生活條件，最終促進社會進步。

（三）國有林場改革方向

對于國有林場改革，黨中央、國務院高度重視。2003年，《中共中央國務院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號）明確提出要深化國有林場改革。2008年，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要擴大國有林場改革試點。2010年，《中共中央國務院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》（中發(fā)[2010]1號）和政府工作報告都明確提出要啟動國有林場改革。2010年5月，國務院第111次常務會議指出，推進國有林場改革，對于改善國有林場落后面貌，促進國有林場又好又快發(fā)展，確保林區(qū)社會和諧穩(wěn)定，具有重要意義。2011年10月，經(jīng)國有林場和國有林區(qū)改革工作小組會議審議，將河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅7個省作為全國國有林場改革試點省，其中江西、湖南兩省全省鋪開，其他省選擇部分地市試點。

三、國有資本經(jīng)營預算與國有林場改革的聯(lián)系

（一）國有林場改革的機遇

十八大以來，我國在國有資本經(jīng)營預算的改革進程中，不斷加快步伐，而國有林場在我國國有資本中發(fā)揮著重要作用，不僅僅在發(fā)展經(jīng)濟方面有著重大的作用，而且國有林場具有重要的生態(tài)功能，例如改善人類生活居住環(huán)境、緩解污染現(xiàn)狀、改善氣候及改善林業(yè)景觀等，為人類帶來諸多好處。解決國有林場改革中出現(xiàn)的問題，也是推動國有資本經(jīng)營預算改革的重要舉措。

（二）國有林場改革的問題

1.基礎設施陳舊，設備工具不足，生產(chǎn)效率低下

國有林場大部分于上世界50年代建成，建成初期由于國民經(jīng)濟的限制，基礎設施并沒有得到較好的建設，半個世紀過去之后，中央并沒有加大對國有林場建設上的投入，而在加大對農(nóng)業(yè)扶持力度的同時，對林場建設邊緣化。導致國有林場大部分基礎設施陳舊，相應的生產(chǎn)效率低下。

2.資金運營出現(xiàn)問題

我國大多數(shù)國有林場被列入生態(tài)公益林建設，可采林木減少，林木市場價格較低，林場收入微薄。另一方面，林場基礎設施建設，而且大多數(shù)林場都處于偏遠地區(qū)，建設需要投入更多的人力物力，成本相對更大，支出較多。一減一增，國有林場的資金壓力更大，運營困難加大。

3.國有林場定位問題

名義上講，國家為國有林場的所有者，但在現(xiàn)實中，對于國有林場責任的承擔缺乏具體的經(jīng)濟實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級林場或區(qū)級林場均屬于林業(yè)局的下屬單位，其既不屬于城市，也不屬于農(nóng)村，處于一種尷尬局面。不僅無法落實城市建設用地的安置工作，而且還難以享受農(nóng)村惠農(nóng)政策。同時，在自主權(quán)經(jīng)營上，國有林場也處于非事非企的地位，受到諸多限制。

（三）國有林場改革的對策建議

1.大力發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟

由于林場資金的運轉(zhuǎn)困難，一減一增，如果國有林場想要改變經(jīng)營困難的現(xiàn)狀，就必須首先從自身尋求改變。發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟，國有林場內(nèi)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，比如木耳養(yǎng)殖、蘑菇養(yǎng)殖、家畜養(yǎng)殖等，充分利用林場閑置勞動力，提高工作效率，化解林場債務危機。

2.充分界定林場經(jīng)營權(quán)性質(zhì)

以森林經(jīng)營保護目的為依據(jù)，對國有林場進行劃分，主要包括三種類型，即商品經(jīng)營型林場、生態(tài)公益型林場及混合經(jīng)營型林場。對以上國有林場主要實施分類管理。據(jù)《中共中央、國務院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》的規(guī)定，要進一步加快我國的國有林場改革步伐，并逐步建設商品經(jīng)營型與生態(tài)公益型國有林場。

3.進一步強化基礎設施建設

進一步強化基礎設施建設，改進林場職工的生活環(huán)境與條件，提升林場人口生活質(zhì)量。這是推動國有林場改革重要途徑，同時也有利于推動國有資本經(jīng)營預算的改革進程。

四、結(jié)論

國有林場作為國有森林資源的重要存在形式，在國有經(jīng)濟的發(fā)展中占有重要的地位。除了經(jīng)濟地位之外，國有林場在生態(tài)環(huán)境方面的作用也是非常重要的。推進國有林場改革是推進國有資本經(jīng)營預算改革的重要一環(huán)。而大力發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟、充分界定林業(yè)經(jīng)營權(quán)限制、加強基礎設施建設是國有林場改革的三大建議，對應解決國有林場改革中出現(xiàn)的資金運轉(zhuǎn)不足、國有林場定位模糊、基礎設施陳舊的問題。

對國有資本經(jīng)營預算體系的進一步更新與改進，為國有資本經(jīng)營預算奠定堅實的基礎，有效解決國有資本經(jīng)營預算問題。對以上問題的解決，對我國國有資本經(jīng)營預算工作的發(fā)展與進步起到重要的影響作用，不僅能夠有效保證國有資本經(jīng)營預算功能的有效發(fā)揮，而且能夠進一步完善我國政府預算體系。

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