“全面從嚴治黨”制度創新基本關系的辯證思考

周敏凱++陳寬宇

〔摘要〕“全面從嚴治黨”制度創新是一項系統工程，需要用辯證思維厘清其中一些基本關系，包括黨內前定法規清理與新法規創設關系；“國法”與“黨規”關系；制度治黨與思想建黨關系、制度治黨與治黨能力關系等。優化黨內政治生態，有助于“全面從嚴治黨”的制度創新。一是夯實堅實的思想基礎；二是營造良好的制度保障；三是體現在干部的選拔與領導班子的建設上。

〔關鍵詞〕全面從嚴治黨；制度治黨；中國共產黨；黨規

〔中圖分類號〕D262〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2016）03-0057-05

“創新是引領發展的第一動力”，制度創新提供發展的“原動力”，黨建制度創新是推動“全面從嚴治黨”的基本原動力。

一、 “全面從嚴治黨”的制度創新需要辯證思維指引

制度創新需要思想與方法原動力，只有用正確的思想方法厘清制度創新的一些基本關系，真正發揮規矩與制度約束權力與政治行為的“籠子”的作用。就“全面從嚴治黨”的制度創新而言，需要運用唯物辯證法的思維方法指引，厘清其中一些基本關系，主要有：黨內法規制度建設中的前定法規與創新法規之間的關系；“國法”與“黨規”的關系；制度治黨、思想建黨、治黨能力與黨內政治生態的關系等。

二、黨內法規制度創新基本關系的辯證思考

（一）黨內前定法規清理與新法規創設的關系

辯證處理前定黨內法規制度的全面清理與新法規制度的創設關系，對于全面摸清黨內法規制度家底，有效維護黨內法規制度協調統一，加快構建黨內法規制度體系，切實提高黨的建設科學化水平，具有重要而深遠的意義。

2013年8月中央發布《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，根據2012年6月中共中央印發《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》關于分兩個階段開展清理工作的意見，在第一階段（2012年7月至2013年9月）清理工作基礎上（即已經對1978年至2012年6月期間發布的767件中央黨內法規和規范性文件全面清理），對前定黨內法規采取逐件審讀，區別對待的辯證方法處理。《決定》對前定黨規中162件文件，因部分內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、已不再適應現實需要，而加以廢止；對前定黨規中138件調整對象已消失、適用期已過的黨內法規和規范性文件宣布失效；對其余467件黨內法規和規范性文件認定繼續有效，但是對其中42件需作修改。〔1〕《決定》對前定黨規的處理，遵循具體問題具體分析，既不一刀切，一概否認；也不全盤繼承，而是采取了辯證思維方法，根據時代的變化，尤其是世情、國情、黨情的深刻變化，揚棄前定黨內法規文件，即廢止那些明顯不適應現實需要，或適用期已過的文件；保存那些繼續有效的法規文件，同時對其中有些文件加以必要的修改。

即使那些已經宣布廢止和失效的黨內法規和規范性文件，也需肯定其歷史價值，不是簡單視如敝屣，而是按照檔案管理有關規定，繼續做好存檔、查檔利用等管理工作，發揮它們的歷史借鑒與參考價值；而對于需作修改的黨內法規和規范性文件，則納入新的黨內法規制定工作整體規劃中，作出統一安排，有步驟地完成；對前定黨內法規中繼續有效的黨內法規文件，則依舊需要貫徹落實。

辯證處理前定黨內法規制度的全面清理與新法規制度的創設關系，是建構黨內法規制度科學體系的基礎工作。

（二）黨內法規制度創新中“國法”與“黨規”的關系

在黨內法規制度創新中，制度創新的理論基礎建設至關重要，其中關鍵就是處理好“黨規” 與“國法”的關系。 長期以來管黨治黨存在一個誤區，即以國家法律當成黨內的紀律底線，對“黨規” 與“國法”不加區別，導致不同“法”的調節對象與權利義務的混淆。

王岐山同志曾經指出，由于中國特色社會主義政黨建設的理論基礎相對薄弱，黨內法規制度建設的理論研究明顯不足，一個最突出的表現是，管黨治黨不是以黨的法規與紀律為尺子，而是以“國法”的相關法律為依據， “黨規” 與“國法”不分，兩者混用，黨規黨紀套用“法言法語”，錯把國家法律當成黨內的紀律底線。〔2〕例如，上世紀90年代頒布的《中國共產黨領導干部紀律處分條例》，其中不少規定都照搬國家司法條文，混淆了“黨規” 與“國法”的調節對象、權利義務的要求，降低了對黨員，特別是領導干部在堅定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標準、嚴要求。

治國理政的“國法”調節的主體對象是13億多公民，強調的是一般公民的法律責任與法定義務；管黨治黨的“黨紀”調節的主體對象是8700萬左右的中國工人階級先鋒隊員，重點約束的是黨內“關鍵少數”黨員領導干部的政治行為，強調的是黨員的政治責任與黨章規定的政治義務。管黨與治國的對象與宗旨不盡相同，“黨規” 與“國法”不能混用。

就黨內法規的性質定位，應具有兩重屬性。既有法律的一些特征，更有政策的一些特征。“黨規”就有廣義的“法”的某些特征，因此可以納入廣義的“法治體系”的范疇之內。黨的十八屆四中全會決議關于建設中國特色社會主義法治體系的論述，要形成包括五個方面組成的“兩大法治體系”：第一，“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”的“國家法治體系”；第二，“形成完善的黨內法規體系”。〔3〕顯然，黨內法規體系可以納入“中國特色社會主義法治體系”的廣義“法”的范疇。

中國特色的社會主義政治生態，尤其是憲法賦予的中國共產黨的領導權威，決定了黨內法規具有某些類似于國家法的特征。1982年國家憲法在序言部分明確了中國共產黨在中國特色社會主義事業的唯一的執政黨的領導地位。憲法賦予黨的長期執政地位決定了黨的規章對國家和社會的影響是長遠的。人們對效力穩定、形式規范的黨內法規可以形成像對國家法一樣的預期，借以作出符合自己利益的合理行為。

盡管如此，在國家法與黨內法規的對比中，黨內法規的制定與形式更具有政策的一般性質，也可以歸入政策范疇。黨章盡管是黨內最高法規，其修訂形式明顯與“國法”常規修訂形式不盡相同，每次黨代會后一般都會加以修訂，并補充新的內容；黨內一般法規也存在類似情況。例如，關于領導干部民主生活會的黨內規定在10年內已經修訂三次：1990 年中共中央印發《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》，1997 年中央對此文件修改補充，又印發《關于提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》， 2000 年再一次修改補充前定文件，印發了《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》。〔4〕三次修改和補充形式是黨內法規制定與完善的一種常態，這種特征使黨內法規更具有政策的即時性、具體性與靈活性的性質，和國家法律的相對穩定與抽象性的特點不盡一致。

值得一提的是，從中國政治生態的現實而言，有些領域的規范，黨內法規可能比國家法規更能發揮骨干作用。例如，在干部選拔任用領域的法規、軍隊治理的法規，黨內相關法規發揮了主導作用。《黨政領導干部選拔任用工作條例》規范的是黨政所有的領導干部，而不僅僅是黨的領導干部。在許多國家的法律制度中，王位繼承制度、政黨選舉制度和公務員制度往往在法律體系中占據中心地位。

就“黨規” 與“國法”之間的基本關系而言，黨內法規歸根到底必須尊重憲法與國家法的凌駕性。1982年憲法總綱第五條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”黨的十八屆四中全會決定規定：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。”〔5〕

管黨治黨中“黨規” 與“國法”混同的直接后果是紀委成了黨內的“公檢法”，黨內紀律審查往往成了“司法調查”；黨內生活形成一種“違紀只是小節、違法才去處理”。黨內沒有嚴格的黨規黨紀，缺乏從嚴執紀的結果是黨員干部作風紀律問題難以及時糾正，黨內監督、執紀、問責無法落到實處，黨內權力腐敗現象滋生蔓延在所難免。

十八大以來黨內法規制度建設開始全面清除套用“國法”的相關內容，十八屆四中全會依法治國的決定明確依“國法”治國理政，依“黨規”治黨的要求。習近平總書記曾強調：“需要明確的是，在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。”〔6〕《中國共產黨紀律處分條例》的頒布，劃定了黨內紀律“高壓線”，把黨紀挺在國法之前，黨紀嚴于國法，基本上解決了“黨規” 與“國法”混同的大問題。

（三）制度治黨與思想建黨的關系

黨的建設是一個偉大工程，盡管制度建設是關鍵，是根本，但是仍然需要思想建設、組織建設、作風建設與反腐倡廉建設等方面的建設相輔相成，形成一個良好的黨內政治生態。如果存在任何一個方面的缺陷或短板，黨內政治生態的大廈就難以支撐起來。

一方面，在“全面從嚴治黨”的政治生態建設中，需要有效整合諸多因素，發揮合力作用。人的行為除了法規制度的“他律”約束，使之明白“不能干”的底線，還需要思想道德的“自律”約束，使之存在“不想干”的底線。 “從嚴治黨靠教育，也要靠制度，二者一剛一柔，要同向發力，同時發力”〔7〕，才能形成制度治黨的“不能干”與思想建黨“不想干”結合的良好的黨內政治生態。

另一方面，“全面從嚴治黨”需要制度治黨與思想建黨同向發力，相輔相成，但是兩者之間主次關系必須分清，不能主次不分，陷入形而上學的泥潭。改革開放以來黨建的重要教訓之一就是，在黨內制約權力的法規制度建設嚴重滯后的背景下，即使黨內思想教育活動不斷，制約黨內權力腐敗的成效依然不大。而黨的十八大以來，隨著黨內法規制度建設的不斷深入，制約權力的籠子日益完善，短短三年就取得了前所未有反腐倡廉的勝利成果。從嚴治黨實踐證明，制度治黨是“全面從嚴治黨”，克服黨內“四大危險”的主要矛盾。習近平曾指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的”，〔8〕“從嚴治黨靠教育，也要靠制度——思想教育要結合落實制度來進行，抓住主要矛盾，不搞空對空”。〔9〕

（四）制度治黨與從嚴執紀的治黨能力關系

“全面從嚴治黨”， 制度治黨固然是基礎，但是即使有了好的制度，還需要從嚴付諸實施，需要從嚴治黨的能力。“沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發揮作用。”〔10〕

從嚴治黨的能力， 除了制定有效的黨內法規制度之外，首先表現在有效執行黨規黨紀，有效實現黨內監督的能力上。不能認為建造了制度的籠子，就能把權力關進籠子里。要發揮法規制度的效能，必須嚴格落實黨內主體監督責任，真正有人依照黨內規章制度敢抓敢管，真正使黨內紀律規矩成為帶電的高壓線，而不是嚇人的“紙老虎”，只有這樣才可能展示法規制度約束權力的作用與價值。十八大以來，在從嚴執紀與黨內監督制度化方面，初步形成了問責常態化，堅持有責必問、問責必嚴的氛圍。經過幾輪中央巡視工作的監督問責，不少黨員領導干部在巡視問責中落馬。僅2015年，全國共有850余個單位的黨委、紀委和1.5萬多名黨員領導干部受到責任追究。其中，河南新鄉市委原書記李慶貴，盡管本人沒有貪腐，但是在他任內河南省連續3名廳級領導干部發生嚴重違紀違法案件，他因主體責任落實不力還是受到黨內嚴重警告處分并被免去領導職務。〔11〕以《中國共產黨巡視工作條例》為主導的黨內監督法規的頒布執行，一套科學合理的問責機制的建設，鑄就了黨內鐵腕反腐的制度利劍。

三、“全面從嚴治黨”需要進一步優化黨內政治生態

習近平指出：“加強黨的建設，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態。”〔12〕“全面從嚴治黨”需要進一步優化政治生態。

首先，需要以“四個全面”戰略布局與“五大發展”理念為指導，夯實堅實的思想基礎。

其次，進一步推進黨內制度、規矩與紀律建設，將十八大以來已經頒布的一系列重要黨內法規文件落實到實處，為優化黨內政治生態營造良好的制度保障。尤其要以《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》兩部黨內法規為指引，繼續從嚴執紀，處理“腐敗存量”；堅決遏制“腐敗增量”，推進反腐敗斗爭。堅持以立德為本，紀嚴于法、紀在法前，實施思想建黨和制度治黨、依規治黨和依法治國有機結合的“全面從嚴治黨”。

最后，政治生態的優化集中體現在干部的選拔與領導班子的建設上。2016年各級黨委開始換屆，2017年黨的十九大將召開，要以四級黨委換屆與優化各級領導班子建設為抓手，將一批腐敗、不作為、被問責的干部清出干部隊伍，將一大批經受住各種考驗的優秀黨員干部選入各級領導班子。順利召開十九大中央委員會與中央紀檢委員會，完成改革開放新30年的干部隊伍整體交接，譜寫“重構政治生態”的新篇章。

〔參考文獻〕

〔1〕中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定〔N〕.人民日報，2013-08-29.

〔2〕王岐山.堅持高標準守住底線推進全面從嚴治黨制度創新〔N〕.人民日報， 2015-10-23.

〔3〕〔5〕〔6〕〔10〕中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔N〕. 人民日報，2014-10-29.

〔4〕中共中央辦公廳法規室等.中國共產黨黨內法規選編（1978 - 1996）〔C〕.法律出版社，2009.152，71，89.

〔7〕〔9〕習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話〔N〕.人民日報，2015 -02-17.

〔8〕中共中央文獻研究室.習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編〔C〕.北京：中央文獻出版社，2015.81.

〔11〕姜潔.管黨治黨，首先要尊崇黨章〔N〕.人民日報，2016-01-19.

〔12〕堅持從嚴治黨落實管黨治黨責任把作風建設要求融入黨的制度建設〔N〕.人民日報，2014-07-01.

【責任編輯：石本惠】黨政研究20163