湖北省失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究

吳翠

[摘要]當(dāng)前，我國社會(huì)正處于加速轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，正經(jīng)歷著不斷城鎮(zhèn)化的過程。從一定意義上講，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不斷演進(jìn)，征地行為就勢在必行。當(dāng)前麻城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程過于粗放，只有土地的使用權(quán)從集體所有變成了國家所有，而失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題亟待解決。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民 社會(huì)保障

[中圖分類號]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）08-0025-02

一、麻城市失地農(nóng)民情況調(diào)查樣本分析

為了解麻城市失地農(nóng)民的生活狀況、養(yǎng)老保障狀況、醫(yī)療保障狀況和就業(yè)保障狀況，筆者對麻城市黃金橋開發(fā)區(qū)的失地農(nóng)民進(jìn)行了走訪。麻城市黃金橋開發(fā)區(qū)是麻城市最早的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，近年來工業(yè)快速發(fā)展，土地被大量征用，失地農(nóng)民越來越多，因此，選擇麻城市黃金橋開發(fā)區(qū)進(jìn)行調(diào)查具有代表性。

從黃金橋開發(fā)區(qū)管委會(huì)了解到，黃金橋開發(fā)區(qū)所轄三個(gè)村，現(xiàn)有48個(gè)村民小組1338戶5107人，目前已被征用土地6086畝，其中鐵路用地1506畝，高速公路用地320畝，工業(yè)園區(qū)用地2423畝，火車站廣場、各類小區(qū)及單位辦公用地1837畝。自開發(fā)區(qū)建區(qū)以來，征用土地涉及到36個(gè)村民小組970戶3602人。目前無耕地農(nóng)民已達(dá)18個(gè)村民小組473戶1856人；人均耕地不足0.4畝的有13個(gè)村民小組343戶1154人。本次走訪共調(diào)查失地農(nóng)民112名，主要了解開發(fā)區(qū)失地農(nóng)民的生活狀況、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和就業(yè)保障。調(diào)查樣本的基本情況如下：（1）受教育程度：從調(diào)查情況來看，失地農(nóng)民受教育層次較低。接受調(diào)查的112名失地農(nóng)民中，大專及以上文化程度的僅占2.7%，高中文化程度占31.3%，初中文化程度的占45.5%，小學(xué)文化程度的占13.4%，文盲占7.1%。（2）補(bǔ)償費(fèi)用途：用于建私房或者買房占66%，用于購買運(yùn)輸、施工機(jī)械發(fā)展生產(chǎn)占13%，用于日常生活的占21%。（3）養(yǎng)老保障：從調(diào)查情況來看，辦理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占23%，沒有辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的占77%。（4）醫(yī)療保障：從調(diào)查情況來看，辦理醫(yī)療保險(xiǎn)的占68%。（5）就業(yè)情況：根據(jù)走訪調(diào)查，收入較固定的各類經(jīng)營從業(yè)人員占15%，外出打工占14%，在黃金橋區(qū)內(nèi)企業(yè)打工僅占2.7%，撿破爛的占4%，做散工、零工的占21%，另有大約40%的勞動(dòng)力很少就業(yè)或根本沒有就業(yè)。

二、麻城市失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

（一）就業(yè)機(jī)會(huì)少

失地農(nóng)民長期勞作在土地上，雖然在種地生產(chǎn)這塊是能手，但是沒有任何第二、三產(chǎn)業(yè)方面的技能和經(jīng)驗(yàn)，失去土地這個(gè)載體，他們就一無所長。失地農(nóng)民技術(shù)技能和文化素養(yǎng)都相對偏低，也沒有接受過系統(tǒng)專業(yè)的就業(yè)培訓(xùn)，在就業(yè)競爭力方面已經(jīng)處于弱勢。特別是40歲以上的失地農(nóng)民，他們早已習(xí)慣日出而作、日落而息，和冬季以及下雨天打麻將、聊天的生活，不愿受工廠按時(shí)上班制度的管制，就業(yè)并不積極。而且麻城市是有名的全國貧困縣，雖然相關(guān)部門積極幫助失地農(nóng)民就業(yè)，但是能提供的就業(yè)機(jī)會(huì)少之又少，部分失地農(nóng)民主觀上并不愿意離開家鄉(xiāng)就業(yè)，獲取就業(yè)信息能力弱，這些綜合因素的疊加，導(dǎo)致能夠適應(yīng)失地農(nóng)民要求的就業(yè)機(jī)會(huì)少，僅有少部分人能夠在城鎮(zhèn)找到就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。

（二）就業(yè)層次低、收入少

失地農(nóng)民專業(yè)技能匱乏，文化素養(yǎng)不高，約有80%以上只有初中學(xué)歷，許多人連字都不認(rèn)識，加之就業(yè)觀念落后，使得他們難以獲得高薪的工作。絕大部分失地農(nóng)民為了維持基本的生活開銷，不得不尋找那些不需要過多技術(shù)技能和專業(yè)知識的工作，把目光投向體力勞動(dòng)為主的工種。稍微年輕一點(diǎn)的失地農(nóng)民，還能找到如工資較低的流水線操作工、飯店服務(wù)員和工作不穩(wěn)定的建筑隊(duì)幫工的工作，但是45歲以上的失地農(nóng)民，根據(jù)工廠的招工廣告，基本上招工年齡都限制在45歲左右，只能從事工資更低的清潔工、燒火工工作。從整體來看，失地農(nóng)民就業(yè)層次低、收入少。失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因如圖1所示：

圖1 麻城市失地農(nóng)民就業(yè)困難主要原因

資料來源：根據(jù)調(diào)查資料整理得到

（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障壓力倍增

走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民并沒有因?yàn)橥恋乇徽魇斩淖儌鹘y(tǒng)的養(yǎng)老方式，依然沿襲以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，即子女對父母采取經(jīng)濟(jì)上的贍養(yǎng)和生活上的照顧，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式以子女的經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)為核心。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，小農(nóng)生產(chǎn)是主要的生產(chǎn)方式，大部分失地的老齡農(nóng)民在失去土地之前，都會(huì)種一點(diǎn)水稻和蔬菜，以滿足自己日常的吃飯需要，子女只需給點(diǎn)為數(shù)不多的零花錢即可。然而，在土地被征用后，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式受到了空前的沖擊。雖然麻城市已經(jīng)推行了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是這種養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平很低，每年最高1557.46元的養(yǎng)老保障金很難保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老。麻城市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇如表1所示：

資料來源：麻城市人力資源和社會(huì)保障局

土地被征用后，失地農(nóng)民特別是年紀(jì)較大的失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題就會(huì)受到極大挑戰(zhàn)。首先，失去了耕作的土地，失地農(nóng)民連最基本的吃飯需求都無法自給自足，就像他們自己所說的“打開門就要花錢”，子女的贍養(yǎng)壓力空前加大。其次，我國自20世紀(jì)70年代開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，麻城市積極執(zhí)行國家政策，目前大部分家庭都是獨(dú)生子女，養(yǎng)老擔(dān)子不堪重負(fù)。

（四）失地農(nóng)民醫(yī)療保障弊端凸現(xiàn)

麻城市作為新型農(nóng)村合作醫(yī)療第一批試點(diǎn)地區(qū)，自2007年1月1日起推行新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，受到了廣大農(nóng)民群眾的支持。然而，新型農(nóng)村合作醫(yī)療也存在不盡如人意的地方，主要表現(xiàn)在：

1.非大病、住院，難以報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用。根據(jù)筆者的走訪調(diào)查，失地農(nóng)民反映新型農(nóng)村合作醫(yī)療并沒能給他們?nèi)粘５目床≈委煄矶啻髮?shí)惠，因?yàn)檎咭?guī)定新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要報(bào)銷部分是大病的花銷和住院治療的花銷，而一些無需住院卻又需要治療的小病卻不在報(bào)銷范疇之內(nèi)，長期累積下來的醫(yī)療費(fèi)用仍是沉重的負(fù)擔(dān)，因此，很大一部分失地農(nóng)民雖參保，但并不認(rèn)可，參保的積極性也大大降低，體現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度本身存在的弊端。

2.非指定醫(yī)院難以報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用。麻城市經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，就業(yè)崗位并不多，大部分的青年或中年的失地農(nóng)民為了謀生外出打工，當(dāng)這些失地農(nóng)民外出打工時(shí)，如果在外地發(fā)生頭痛腦熱的生病狀況，通常不會(huì)請假回鄉(xiāng)治療，而是在打工地就近醫(yī)治。根據(jù)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政策，參加合作醫(yī)療的農(nóng)民需要在定點(diǎn)的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院治療才可以報(bào)銷部分費(fèi)用。因此，在外打工的失地農(nóng)民很難從根本上得到新型農(nóng)村合作醫(yī)療的幫助。

受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，大多數(shù)失地農(nóng)民也都還是依靠自己的家庭收入為醫(yī)療保障，對那些已經(jīng)失去穩(wěn)定收入的失地農(nóng)民來說，這是難以行得通的。

三、麻城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的原因分析

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、形式單一

在十八大會(huì)議上，大多數(shù)代表和專家都認(rèn)為，目前農(nóng)村集體土地征用最大問題是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低。目前在我國，貨幣補(bǔ)償是政府普遍采取的對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男问剑槌鞘心壳安扇〉囊彩菃我坏呢泿叛a(bǔ)償形式。然而，作為全國貧困縣，麻城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，耕地補(bǔ)償最高為每畝2.6萬元，房屋補(bǔ)償最高為每平方米660元，很難滿足失地農(nóng)民的生活，且貨幣補(bǔ)償后，政府幾乎很少再關(guān)注失地農(nóng)民的生活和社會(huì)保障等問題。貨幣補(bǔ)償方式雖然相對簡單，實(shí)施起來比較容易，失地農(nóng)民也可以直接獲得金錢補(bǔ)助，但從長遠(yuǎn)來看，貨幣補(bǔ)償始終不是一種可持續(xù)生計(jì)的補(bǔ)償方式，這種單一的補(bǔ)償辦法很難長久地保障失地農(nóng)民的生活。

（二）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度不完善

隨著集體經(jīng)濟(jì)的解體、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，土地逐漸變成農(nóng)民最主要的保障形式。隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展、土地不斷被征用，土地對失地農(nóng)民的保障逐漸弱化直至消失。目前，麻城市失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度還不完善，尚存在層次低、保障功能差等問題，政府并未對失地農(nóng)民建立最低生活保障制度，也沒有相應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)。新農(nóng)保和新農(nóng)合的保障程度都不高，新農(nóng)保的發(fā)放額度為每人一百多元，新農(nóng)合也只是報(bào)銷部分大病和住院費(fèi)用，失地農(nóng)民在失去土地的同時(shí)也隨之失去了依附土地的一切保障。2014年年底，麻城市政府已經(jīng)征地1.6萬畝，規(guī)模還在不斷擴(kuò)大，直接導(dǎo)致土地對農(nóng)民的保障功能迅速弱化甚至完全喪失。麻城市政府采取的一次性現(xiàn)金補(bǔ)償政策，并不能保障失地農(nóng)民未來的生計(jì)可持續(xù)。大量失地農(nóng)民被阻擋在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的門外，在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面很難得到政府的幫助，逐漸成為城市的邊緣性群體。

（三）相關(guān)政府部門職能缺失

麻城市政府作為征地拆遷的發(fā)起者，對于土地被征收后的用途和規(guī)劃，以及招商引資后企業(yè)等單位的性質(zhì)和用人條件等信息條件的掌握，比失地農(nóng)民要多得多。在這種情況下，麻城市人力資源和社會(huì)保障局等相關(guān)政府部門作為信息獲取的優(yōu)勢方，并沒有積極發(fā)揮這些優(yōu)勢信息的作用，積極與招商引資的進(jìn)駐企業(yè)進(jìn)行溝通，了解這些單位的用人需求，第一時(shí)間發(fā)布招聘信息。相關(guān)政府部門也存在職能的缺失，沒有利用優(yōu)勢信息了解用人單位的用人條件，對失地農(nóng)民進(jìn)行有組織、有目標(biāo)的技能培訓(xùn)以達(dá)到用工要求，客觀上導(dǎo)致了失地農(nóng)民失去土地后仍然沒有一技之長，對于當(dāng)?shù)匾恍┍容^好的工作，仍然無法滿足用工條件，難以勝任。

（四）失地農(nóng)民自身的原因

1.失地農(nóng)民自身綜合素質(zhì)較低。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場的競爭越來越激烈，企業(yè)、事業(yè)單位等用人部門對聘用人員綜合素質(zhì)和技能的要求也越來越高。而失地農(nóng)民受教育程度不高，自身文化素質(zhì)較低，綜合能力不強(qiáng)，又沒有可以謀生的一技之長，在如今競爭日益激烈的勞動(dòng)力市場中處于弱勢，只能尋找那些無需技術(shù)和學(xué)歷的體力工作，就業(yè)狀態(tài)并不穩(wěn)定，收入也不高。一些年紀(jì)較大的失地農(nóng)民，子女并未長大獨(dú)立，上一輩老人還需要贍養(yǎng)，而自己已經(jīng)到了工廠招工的最高年紀(jì)（45歲），謀生就業(yè)異常艱難。

筆者走訪調(diào)查樣本來看，麻城市失地農(nóng)民文化程度偏低。接受調(diào)查的112名失地農(nóng)民中，大專及以上文化程度的僅有3人，占2.7%；高中文化程度的35人，占31.3%；初中文化程度的有51人，占45.5%；小學(xué)文化程度的有15人，占13.4%；文盲8人，占7.1%，失地農(nóng)民受教育程度如圖2所示：

圖2 麻城市失地農(nóng)民受教育程度

資料來源：根據(jù)調(diào)查資料整理得到

2.失地農(nóng)民自身就業(yè)不積極。從調(diào)查情況看，部分失地農(nóng)民受到自身傳統(tǒng)思想的局限，就業(yè)不積極，擇業(yè)觀念落后，仍然過著“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的生活，寧愿拿著為數(shù)不多的征地拆遷補(bǔ)償款維持基本生計(jì)，也不愿意外出務(wù)工。而且部分失地農(nóng)民極為好面子，也犯了眼高手低的毛病，基礎(chǔ)的體力勞動(dòng)工作例如清潔、保姆等都看不上，覺得丟了面子，他們眼里高端大氣上檔次的技術(shù)工作自己又沒有能力從事，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民失地又失業(yè)，整天無所事事，甚至有些成為無業(yè)游民。還有一部分失地農(nóng)民把就業(yè)希望寄托于政府，希望政府能安排其就業(yè)。然而麻城市是全國貧困縣，經(jīng)濟(jì)市場并沒有新聞里說的那么強(qiáng)大，政府的征地補(bǔ)償政策也沒有規(guī)定要安排失地農(nóng)民就業(yè)，一些失地農(nóng)民看到新聞里說麻城市人力資源和社會(huì)保障局積極為失地農(nóng)民穿線搭橋幫助就業(yè)，立馬覺得未來無限美好，把希望都寄托在政府身上，被動(dòng)等待，就業(yè)不積極。

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