省聯社改革，路在何方？

李一昕

自2003年深化農信社體制改革以來，省級人民政府開始承擔農信社的管理職責和風險管控，各省份都成立了省聯社和其他少數省級管理平臺對農信體系進行行業管理。回顧2003年深化農信社改革，2003年1月中共中央、國務院聯合發布的《關于做好農業和農村工作的意見》（中發〔2003〕3號）中，對農信社改革，提出了“明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”的總體要求。而同年6月國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》中，又在“地方政府負責”的部分，提出建立“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監督管理體制。不難看出，省政府對于農信社的管理主要是通過省聯社，這樣一來政策強調的是省聯社履行服務職能，在實踐中必不可免地行使自上而下的行政權力。除此之外，省聯社還擔負著服務者和經營主體的角色。身兼服務平臺、管理者和經營主體“三重身份”的省聯社，風風雨雨中已走過了十多年，省聯社未來如何發展，將走向何方，是值得關注和討論的問題。

在當前制度下，省聯社管理、指導縣聯社事務，看起來是理所應當的，但同時也不少干預了業務進展和人事任命，這常被認為“管控過多”；但若任由縣聯社自行發展，又可能被指責“無所作為”。于是，省聯社一方面被國家有關部門和股東們要求減少干預，另一方面又擔負著二者 的期待，履行行業管理的職責，維持農村金融穩定。這種“雙重委托”下的兩難境地，是由省聯社尷尬的法人地位帶來的。因此，未來省聯社的產權關系和治理結構如何調整，將影響著農信社改革的方向和成效。

一身三任

2003年農信社改革，有明顯的“花錢買機制”特征。通過不良資產贖買和產權關系重塑，農信社逐漸擺脫了歷史包袱，資產質量和資金實力大幅提升。推動改革，省聯社是關鍵一環，承擔著完善法人治理結構的行業管理職能。然而隨著農信體系改革進一步深化，省聯社的定位、法律地位的矛盾逐漸顯現。

首先，省聯社是具有獨立法人地位的金融機構。依據《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》第二條，省聯社是由所在省（自治區、直轄市）內的縣聯社自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。從這一條規定來看，省聯社是一個市場主體，負責地方金融業務。按照公司法，省聯社是由縣聯社出資組建的法人聯合體，理應由股東縣聯社來對其行使管理、監督等權利，并獲得相應的服務，但這種自下而上的持股對應的卻是自下而上的行政權。

其次，省聯社類似于省政府下設的行政機構。2003年的《深化農村信用社改革試點方案》將農信社的管理權下放至省級政府，全國大部分省政府成立了省聯社作為行業管理機構行使職權。在《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》中寫到，經省（自治區、直轄市）政府授權，省聯社承擔對轄內農村信用社（含農村合作銀行，下同）的管理、指導、協調和服務職能。在《國務院辦公廳轉發銀監會人民銀行關于明確對農村信用社監督管理職責分工指導意見的通知》中，第十一條提到省級聯社應嚴格按照有關法律、法規和行政規章實施對信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經營管理自主權。以上文件都表明省聯社在省政府指導下成立，省聯社本是省政府的代表，需要對省政府負責。

從以上兩點可以看出，省聯社既是金融市場的經營主體，又可代表行政力量行使管理權。隨著2010年開始農信社改組農村商業銀行之后，縣級法人實力和治理能力不斷提高，省聯社“逐步淡出行政管理，強化服務職能”的發展方向也逐漸明晰，即搭建“小法人+大平臺”的農信體系。于是省聯社又多了一個服務平臺的身份。

雙重委托

省聯社如此復雜的身份實質來源于雙重委托關系：省政府下達多份文件指導省聯社管理農信體系，例如省聯社對省聯社高管有人事任命的權力；而縣級聯社作為省聯社的股東，則希望省聯社能為自身發展提供更加廣闊的機會。

在雙重委托關系下，農信體系存在以下幾個問題。

省聯社權責不對等。省聯社對縣聯社掌握著人事權、管理權、監督權，對于利益分配方式、業務審批都有一定的干預能力。這些權力自于省政府的授權，并非是股東大會討論所賦予的。如此一來省聯社承擔的縣級聯社營運風險也轉嫁到了省政府，省聯社事實上是對省政府負責，只是憑借著行政力量承諾承擔責任，這樣不對等的權責醞釀著道德風險。

由權責不對等帶來的道德風險。由于我國存款保險制度尚未完善，主要是依靠政府的信用進行風險擔保，省聯社作為由政府部門主持建立的機構理所當然的成為了基層社風險的最終承擔者。由于省聯社經營者主要是對上級負責，自身對于如何改進業務、提高效益并沒有很大的動力。對于縣聯社來說，在風險轉移后，也會對更多地考慮滿足上級要求。風險與機遇并存，當自身風險轉移后，道德風險可能會阻礙農信體系進一步完善。

支農目標與自身發展目標之間混亂。由于同時被政府和縣聯社委托，支農目標與自身發展目標之間存在混亂。“雙向負責”可能會導致省聯社對于不同主體會表現出不同面孔。在2003年深化農信社改革后，基層農信社成為支援農村金融主力軍。但農業作為弱質產業，農村金融領域硬骨頭多，業務多高風險、低收益，縣級聯社隨著自身實力變強，也逐漸想要離“家”。但省聯社不僅得重視政府下達的政策性目標，也得盡可能地發展基層社。因此省聯社作為協調國家、省政府和縣域法人的中間人，很難忽視在支農目標和自身發展目標上沖突。

眾說紛紜

由以上對雙重委托關系分析可以得出，省聯社的管理模式自身的過渡性明顯，那么未來省聯社該走向何方？早在2007年，銀監會曾提出了聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社等五種模式。目前，由統一法人、組建聯合銀行和金融持股公司三種形式呼聲較高，下文將分別進行分析。

統一法人模式

省聯社擁有著對于縣級農信社的實際控制權，但一直名不正言不順，有很強烈的傾向把自己的權力“合理化”，那么一種直接的方式就是統一法人，即對省聯社進行股份制改造，省政府成為最大股東對農信社、農商行進行管理。如此一來，省聯社資金運作能力增強，風險抵御能力也隨之加強，能夠吸引更優質的客戶資源。這種模式在眾多省聯社中是呼聲較高的，大家都希望擴權、做大做強。

當然缺陷也是很明顯的，如果省聯社成為區域性商業銀行總部，基層農信社剛剛解決歷史包袱、和同類商業銀行比管理水平和經營能力發展有限，競爭能力較差。并且，采取這種方式農信社有很大風險背離“立足‘三農”的原則。目前，農信社深化改革“穩定縣域法人”的原則已經基本確定，即使省聯社有強烈意愿，建立統一大法人基本已經不可能。

聯合銀行模式

聯合銀行是由轄內各成員社共同出資、具有完善法人治理結構、以經營、管理和服務為主要三大職能的省級合作銀行。多位學者結合中國實際，參考聯合地方性銀行方面做的較為成功的德國合作銀行的國際經驗，提倡這種平衡各方利益、不偏離支農根本目標的聯合銀行模式，符合銀監會的改革思路。正如中國人民銀行長沙中心支行的吳盛光在2011年提出這種模式保持了各級農信社相對獨立的同時，也使得不同層次農村合作機構之間在業務上保持戰略聯盟。

該模式除了以上的優勢之外，也存在以下幾個問題難以回避。一是這種模式適合于經濟較為發達的地區，因為成為縣級聯社需要有足夠的資金實力和管理能力，在一些省份內的貧困地區的縣聯社難以有足夠的資本與發展良好的縣聯社“平起平坐”；二是作為省級合作銀行，采用的是股份合作制，即在合作制的基礎上引入股份制。股份制要求資本的連接，而合作制要求勞動的聯合，股份合作制雖說是勞資聯合，一般會隨著股東實力的增強出現資本和勞動的沖突，進而分化為股份制或者合作制。

金融控股公司模式

金融控股公司模式以股權為紐帶，允許有實力的農村商業銀行入股成為“金融控股集團”股東，金融控股集團再根據農村商業銀行股東注資情況，對相關農村商業銀行反向全資或控股方式注資。因此，金融控股公司是以股東的身份對農商行進行管理，對于未入股的農信社以原有方式進行管理和服務。

這種模式特點在于沒有改變省聯社和縣聯社兩級法人的現有模式，維護了縣域法人，同時省級層面仍然有協調、整合地方金融資源，防控風險的能力。并且，比起傳統的省聯社“金控公司”優化了股權，對控股農商銀行按照公司法人治理機制運行，職能定位更為清晰順暢，相應地基層農信社也具有獨立法人地位進行自主經營，使得農信社成為具有造血功能的金融機構。秦農銀行就是“以金融控股平臺方式控制參股的金融機構”，由八家農村信用社出資建成，目前，省聯社對其仍有管理權。

通過對比，可以發現不同的模式對應的是不同利益主體的訴求。省聯社自身傾向于建立統一法人，相當于把農信社轉為商業銀行，省聯社實力、權力能得到擴張。如此一來雖然能進一步整合區域農信體系，但有很大幾率會偏離“服務‘三農”的路徑定位；實力較強的縣聯社傾向于脫離省聯社行政化的管控，主要想通過聯合來強化自身股東權力，但又因自身法律地位的限制，不能完全獨立出農信體系自成一派，因此金融控股公司模式這種模式對于實力較強的縣聯社來說是比較推崇的，但真正推行起來，省聯社的處境依然尷尬。至于聯合銀行的模式，則是為了實現縣聯社、省聯社和省政府之間的良性合作，努力實現支援“三農”的目標。達成合作有利于全局的發展，但是在實際改革中各方還是會力求實現個體利益最大化，因此這種模式實現起來也有難度。

對某省的實地調查

為了解省聯社在農信社改革過程中的定位、未來發展方向，筆者近期前往某省實地調查，筆者對該省內一個縣聯社，有關部門負責人、省聯社相關負責人就有關省聯社改革方向的相關內容進行了訪談。

縣聯社：小法人需要省聯社搭建大平臺

筆者調研的縣聯社實力在省內排名前列，正在準備上市。在調研過程中，重點對于省聯社和縣聯社之間的關系和未來發展方向進行了交流。

該縣聯社負責人在談到省聯社和自身的關系時說到：“站在我們省的角度，省聯社主要是行使管理權，在行業層面進行指導。”在他看來，縣聯社作為一級法人，法人地位主要體現在一些“審批流程、金融產品可以圍繞縣域來設計”。雖然省聯社在支農、中小微貸款等政策性較強的業務上會下達任務、進行指導，但在縣域的小循環內縣聯社有獨立決策權，能夠根據縣域情況因地制宜地開發一些產品，具體業務并不受很多干預。除此之外，他提到“人事管理比較嚴格，行領導班子由上面任命，但是支行行長、中層干部可以自己決定。”接著他又打了個比方，“大法人存在還是像讓我們戴了一個帽子，有些事情想做不能做，有些事想做做不到。”

由此看來，該省縣域法人在其負責的區域內還是保留了一定的自主經營能力，但省聯社管理較為強勢。該負責人還提到，省聯社依靠其整合的資源和實力，搭建了全省農信社通用的信息科技系統，這些產品在縣域內很難研發出來。因此，從公司法的角度來看，當前農信社管理體制確實有些問題，非完全公司制導致了農信社無法于市場完全對接，存在滯后性。而省聯社從建立至今對于整個行業的規范和發展還是起到了很重要的作用，這一點也是不能否認的。

當問及其對于省聯社未來改制方向的看法，該負責人認為不能局限于“省聯社和縣聯社的利益分配問題”，而是要從長遠來看、思考如何發展縣級聯社、提高服務農村金融的能力。在他看來，“三農”是弱勢的，能夠靠農業來盈利的很少，基本都需要國家支持，依靠政府補貼來經營。農信社定位于“三農”，承擔了社會責任，不是完全盈利性質的，“一般銀行一單就放三個億，我們放100個3萬的貸款才300萬”，成本實在高昂。基于以上的認識，他認為省聯社改制是應該通過頂層設計來推進的，光靠自下而上的力量是不夠的，還需要多個部門協調、進行系統性的調整，以達到協同發展的目標。

在省聯社是否去行政化的問題上，他的觀點是應該從系統的角度來思考，他說：“關鍵在于調音，不能把一個音一味關閉或者全部打開，一刀切是不對的”，“如果要去行政化，其他相關配套設施就要跟上，如果不去行政化，就要思考是否有其他方式進行彌補。”

該省是農業大省，廣大地區縣域經濟尚且薄弱，縣聯社發展情況也參差不齊。農業農村貸款、中小微貸款成本高而收益率較低，農村缺乏正規金融機構。負責人感慨到，“農信社不能再離開農業了。”要做好支農，很難離開行政力量的參與。省聯社整合了小法人、搭建了大平臺，對于區域農信體系的發展是很有助益的。之所以以當前比較尷尬的形式存在有歷史的原因，也有服務主體是“三農”的原因。綜合以上考慮，省聯社不應一味發展市場化，也不應該將去行政化作為唯一的目標。

政府有關部門負責人：行政管理有利于更好地服務“三農”

在與省政府有關部門負責人的訪談中筆者了解到，目前該部門針對省聯社的主要職責是考察省聯社的履職情況，包括人員結構是否合理、平臺服務工作執行情況，是否存在越界的違規情況等，以協調、指導為主。其他職責還包括推動縣農信社改制為農商行、解決高風險社存在的問題。

在這位負責人看來，“省聯社不是一個經營主體，因為既不吸收存款，也不放貸款，只發行一些債務、能夠在省聯社間資金歸集和調劑”，也就是說，省聯社本質上屬于省政府一部分，行政管理色彩較濃，對于基層社人事、資金、平臺建設等方面都有參與管理。比如，農信社的人事都是通過省聯社全省統一招聘，省聯社對于縣聯社財務支出也有規定。雖然按照公司法應當是人員、經營管理權在股東手里，但目前確實是通過行政權力來運作的。對此，這位負責人認為，只要農信社還立足“三農”，這種管理就是必要的。即行政管理和市場機制在省聯社混同起來，究其原因在于農業的特殊性。該省農業產業占比大，很多地方經濟發展水平較低，很多農信機構不賺錢，因此支農、扎根縣域發展的農信社就有很強的政策性。

基于以上判斷，在他看來，由于必須堅持穩定縣域法人的立場，省聯社作為管理小銀行的機構向服務平臺轉換的過程會比較艱難，需要有壯士斷腕的決心和勇氣。在幾種未來省聯社發展模式上，他個人比較支持金融控股的模式，但這種模式仍然沒有改變省聯社的尷尬處境，因為幾家農信社聯合后股權實力加強，話語權加強，省聯社光靠行政權力和少許股權更難對其進行管理。

省聯社相關負責人：極力平衡多重目標

在對省聯社相關人士訪談中了解到，該省省聯社對于縣聯社的管理主要在制度建設、干部管理、業務指導和服務網絡建設四個方面。該負責人認為，省聯社的法人地位和管理職能“按照政府文件和公司法來看都是有依據的”。首先，省聯社自上而下的管理權力來源于省政府文件；其次，縣聯社出資組成了省聯社，兩個法人之間具有一條自下而上資本紐帶。政策紐帶和資本紐帶共存于同一體系是存在沖突的，因此，他也認為省聯社現有體制的矛盾在于自下而上的虛置的股權和自上而下的事實上的行政管理權，可以預見這種不順暢的機制未來是一定會進行調整的。

在談到對省聯社這種模式的看法時，和縣聯社、省政府有關部門負責人類似，省聯社相關負責人也強調了農業的特殊性，省聯社作為大平臺給分散的小法人帶來風險防控、經營管理、平臺搭建等方面帶來的好處。實情也確實如此，該省城鄉二元體制結構比較明顯，針對“三農”的金融服務不足，當前農信體系的狀態是符合本省經濟發展水平和需求的。

在談到農信社經營目標是否存在混亂的問題上，他認為“支農目標和自身發展目標識相互統一，相互促進的。由于歷史等各個方面的原因，農信社和其他商業銀行在統一金融市場競爭沒有比較優勢，科技、人才、管理都存在差距。”在他看來，只有定位“三農”，農信社才有最良好的發展機會。“唯一在農村發展有機構完整優勢，有地緣優勢的只有農信社。”他接著說，“當下體制有利有弊，要一分為二來看，未來省聯社的職能是存在的，問題是省聯社以什么方式存在，名字可能也會變化。”

省聯社改制方向是一個關鍵的問題，他對此立場總結為四個不能變，即“股份制方向不能變，服務“三農”定位不能變，穩定縣域法人不能變，維持體系框架完整不能變”。從這幾點來看，省聯社方仍然在穩定當下體系的基礎上試圖平衡多個看似沖突的目標。

路向何方？

從調研情況看來，無論是縣聯社、省政府有關部門還是省聯社看來，都認為現在省聯社較為糾結的定位和職能來源于農信社一直以來的定位、該省農業在經濟中占比大的特點，也同時也都強調了農村金融的特殊性。因此，未來省聯社改制其實是一個涉及農業和金融兩大系統的大改革。關于改革目標，目前的共識大致如下，一是要堅持農信社扎根縣域、立足“三農”的定位，二是要堅持股份制發展方向，三是要理順省聯社和縣聯社的法人治理關系。

從以上三點看來，省聯社改革不能光靠基層社自下而上或者地方政府自上而下推行，還涉及到其他農村金融主體、銀監會甚至整個金融體系，可謂牽一發而動全身。同時地方經濟發展狀況也是不可忽視的因素。因此未來需要走出一條大方向上統一、依據地方經濟略有調整的路，正如省聯社負責人提到的，“省聯社”即使未來不存在了，其職能是不會消失的，即整合和協調地方分散于各地的農信社資源、服務農村金融，這些職能的實現方式可能會以換一種形式存在。

在具體操作上，筆者認為可以分不同縣聯社發展階段，不同地域經濟發展情況推進。若是基層社尚未有足夠資本實力，可先發展聯合銀行，理順法人治理機制，省政府成為最大股東保障農信體系穩定和提供電子銀行、支付結算等服務。在得到一定發展后，縣聯社再根據一套由省政府、銀監會聯合設立的風險評估標準申請合并、上市或者擴展經營范圍。既想讓農信社發展壯大又不想讓其離開農業領域，也可以努力提高農業這個產業的造血能力，不過依據國際經驗，農業本身就需要政府的大量投入，因此可以說行政力量在農信體系里很難完全剝離。在筆者看來，省聯社改革實際上是協調農信體系里行政權和股權分配，通過理順分配方式和合作方式，使整個農信體系合理化，協調自身發展目標和支農目標之間的現存的偏差，實現合作共贏。農村金融領域是一片藍海，值得政府部門和金融機構共同探索、發現。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）