管中窺豹

王建華

導(dǎo)語：沒有哪一個行政環(huán)節(jié)像財政這樣牽一發(fā)而動全身，必然備受公眾矚目并天然地需要接受公共監(jiān)督。

眾所周知，公共財政是一個純粹的經(jīng)濟命題。一國財政的好壞取決于該國的經(jīng)濟發(fā)展水平和相應(yīng)的制度安排。《公共財政的政治過程》給我們提供了一個全新的視角，不僅從財政活動的政治邏輯和屬性出發(fā)，而且結(jié)合我國的政治文化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代民主制度的興起，詳細探討了政府體制、政府價值取向和利益分配機制對公共財政及公共預(yù)算的作用和影響，提出政府行為規(guī)范、中央與地方關(guān)系構(gòu)建、財政決策公共化和程序化、法制建設(shè)等是現(xiàn)代財政制度建立不可或缺的重要內(nèi)容。

決策者要體察民意

提起土地財政、財政赤字，大家可能都耳熟能詳，這不只是與政府部門重大決策利害攸關(guān)，而且與老百姓的生活息息相關(guān)。尤其是 “土地財政”，可以說是過去十多年來出現(xiàn)頻率最高的一個詞，它既是中國式經(jīng)濟增長和發(fā)展模式的縮影，又切實影響著地方政府、開發(fā)商甚至老百姓的行為邏輯。正因為這種模式在實際發(fā)展中積累的矛盾和問題，如征地補償、土地流轉(zhuǎn)、房價居高不下等問題，已經(jīng)無可避免地從經(jīng)濟層面延伸到對社會穩(wěn)定和諧構(gòu)成威脅。在這種背景下，土地財政改革日益提上議事日程，但對“土地財政”模式能不能延續(xù)、今后如何改造退出等方面，當前仍存在較大爭議。

對此，《公共財政的政治過程》的相關(guān)章節(jié)有著比較詳細的分析和闡述。它在具體分析政府改革背景下公共財政發(fā)展路徑的基礎(chǔ)上，針對當前國家財政運轉(zhuǎn)實際提出了一系列行之有效的思路和措施。如“土地財政”存在的主要原因是目前執(zhí)行的分稅制無法滿足地方政府財政支出的需求，導(dǎo)致財政收支失衡，地方政府迫不得已采取的一種選擇。“要想改變這種狀況，必須對現(xiàn)有分稅制進行改革，建立新的分稅體制，或增設(shè)地方稅種，以解決地方日益增加的財政支出與收入不相吻合的矛盾。”

與之同時，作者認為一種深刻反映時代精神的社會文化形態(tài)對政治生態(tài)的建設(shè)有著不可替代的引領(lǐng)作用。有什么樣的文化形態(tài)，就有什么樣的政治生態(tài)。當今社會，參與型政治文化高度發(fā)達。隨著人們參與政治的程度日益提高及對社會公共產(chǎn)品的需求日益增加，客觀上要求財政制度的規(guī)范和健全，公共財政成為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟、籌集資金、改善公共產(chǎn)品供應(yīng)的一種主要手段。西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家的歷程普遍驗證了“政治文化與財政制度的良性互動，發(fā)達的公民政治文化有力推動著公共財政活動的高效運轉(zhuǎn)，公共財政活動的核心環(huán)節(jié)——預(yù)算更是需要公民的參與和監(jiān)督。”

對民主的訴求同樣深刻映像到財政過程中，無時無刻不提醒著現(xiàn)代政府中的決策者要體察民意、審慎決擇。因為現(xiàn)代社會中，沒有哪一個行政環(huán)節(jié)像財政這樣牽一發(fā)而動全身，必然備受公眾矚目并天然地需要接受公共監(jiān)督。“公民在依法納稅后，就有權(quán)利了解稅款的去向和用途，監(jiān)督政府的財政收支行為。而現(xiàn)實情況是公民無從掌握政府的公共收支信息，特別是一些預(yù)算外收入，更成為監(jiān)督的盲區(qū)。政府預(yù)算也往往編制粗糙、籠統(tǒng)，執(zhí)行過程隨意，各級人民代表大會對財政預(yù)算、決算的審查流于形式，沒有強制性，軟約束導(dǎo)致缺乏有效的問責、監(jiān)督機制”。“為了實現(xiàn)財政民主，就必須強化人民代表大會的立法監(jiān)督職能及對財政預(yù)算決算的審批權(quán)，尤其是將預(yù)算外收支納入監(jiān)管范圍。另外，可以借鑒國外經(jīng)驗，推動財政公益訴訟制度的建立，即納稅人就公共資金違規(guī)使用現(xiàn)象提起公益訴訟。”

現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建

具體到我國現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，作者提出首先要堅持一些基本原則。如數(shù)目字管理原則是現(xiàn)代商業(yè)社會管理國家的基本原則，是從“從技術(shù)的角度看歷史”，現(xiàn)代化的主要特征就是實現(xiàn)“數(shù)目字管理”。 國家財政要實現(xiàn)統(tǒng)一征收、計算和調(diào)配，需要在度量衡的統(tǒng)一、土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關(guān)系的法律化等方面實現(xiàn)數(shù)目字管理。這種“技術(shù)的角度”強調(diào)“傳統(tǒng)體制下在法制保障方面的不足，為我國建立現(xiàn)代財政制度提供了一條重要思路，通過提高對制度保障、法制建設(shè)等相關(guān)問題的重視程度，同時利用當今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展為實現(xiàn)數(shù)目字管理提供的強大技術(shù)支持”，來切實推進我國財政體制改革。

其次，從政治改革層面提出相應(yīng)措施，以期進一步強化人大對財政預(yù)算的硬約束，這是當前我國財政支出改革的核心，即通過嚴格審查政府預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排，真正落實人大對政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而現(xiàn)行體制下，人大對政府預(yù)算的監(jiān)督力度并不強，所以在條件成熟時，“可以通過推進相應(yīng)的政治改革來強化其監(jiān)督權(quán)，如政府人事任免權(quán)可以適當下放，實行由當?shù)鼐用裰苯舆x舉基層政府首腦并由地方人代會直接任命的制度。這種政府首腦產(chǎn)生機制可以促使政府官員更好地反映社會公眾對公共產(chǎn)品的需求偏好，如公共服務(wù)的具體種類、規(guī)模大小等，以充分保障當?shù)鼐用竦墓怖妗＿@種權(quán)力關(guān)系改革，一方面包括黨、人大、政府等權(quán)力之間的關(guān)系調(diào)整，另一方面是政府跟公眾之間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整，讓更多的當?shù)鼐用衲軈⑴c到政治過程中來。”

對當前比較棘手的政府債務(wù)問題，書中同樣提出了比較切實可行的解決方案。一是建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制。加強對地方融資平臺的信貸管理，重點控制新增貸款規(guī)模。二是通過減持部分國有股權(quán)獲取資金，用以償還債務(wù)或支付利息。三是借助中央政府信用幫助清理部分有違約風險的地方政府債務(wù)。具體做法是將此類債務(wù)打包轉(zhuǎn)入新成立的資產(chǎn)管理公司，從而減輕地方政府的債務(wù)負擔。類似于1999年成立的信達、華融、長城、東方四大資產(chǎn)管理公司，成功剝離四大商業(yè)銀行及國家開發(fā)銀行不良資產(chǎn)。其處置不良資產(chǎn)的主要方式有債務(wù)追償、資產(chǎn)租賃、債務(wù)重組、資產(chǎn)拍賣、清償和破產(chǎn)等七大類。

古人云：“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并首次提出建立現(xiàn)代財政制度這一重要命題。可見，國家治理體系現(xiàn)代化，離不開財政制度現(xiàn)代化。

對“政治”一詞，孫中山曾解釋為“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，就是政治。”換言之，國家治理現(xiàn)代化，取決于現(xiàn)代政治文明的發(fā)展程度，取決于政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系構(gòu)架的現(xiàn)代化。《公共財政的政治過程》致力于從完整的政治運行過程中尋求現(xiàn)代財政制度建設(shè)的科學邏輯，并見微知著，探求國家治理現(xiàn)代化的基本脈絡(luò)。

（作者為南京大學馬克思主義學院副院長，博導(dǎo)，教授。）