“鐵公雞”4.7萬億新投資如何講效率

葛豐

國家發改委與交通運輸部近日聯合發布《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》，提出2016—2018年三年內，重點推進鐵路、公路、水路、機場、城市軌道交通項目303項，涉及項目總投資約4.7萬億元。

交通基礎設施時常被民間戲稱為“鐵公雞”（鐵路、公路、機場簡稱的諧音）。世界各國有為政府在市場投資意愿相對偏弱時期，往往通過有形之手積極推動交通基礎設施建設。譬如當年美國推行的“羅斯福新政”、歐洲推行的“馬歇爾計劃”，以及2009年時中國實行的“四萬億計劃”等，都曾重點聚焦在交通基礎設施領域。

“鐵公雞”之所以較易被政府選定為逆周期調控重要抓手，是因為這類投資能較好地兼顧經濟社會長、短期訴求，具體來說就是：一方面，交通基礎設施投資不僅本身體量較大，而且還具有對上下游產業非常強的拉動作用，因此在短期“穩增長”訴求較突出時期，可以較快較明顯地提振經濟。

另一方面，交通基礎設施投資相比其他政府性開支，通常還具有較長時段內更顯著的正外部性，譬如中國此前之所以比幾乎所有發展中國家都發展得更快，很重要的優勢之一即在于中國“集中力量辦大事”的體制特征，更有利于包括交通在內的各類基礎設施快速改善。

中國目前仍然是一個人均資本存量很低（僅相當于美國15%左右）的發展中國家，因此總體而言，中國的確可以并且有必要進一步加大基礎設施投資。當然這個過程中，鑒于此前已經因為增速過快而難以避免地暴露出一些問題，“鐵公雞”的投資主導方有必要認真尋找短板并補足短板。

中國的交通基礎設施建設最大的問題是效率存疑。譬如以公路建設為例，2014年，全國收費公路虧損1571.1億元，相比2013年增長137%，相比2012年更是增長240%；而恰與這種巨額虧損形成鮮明比照的另一組數據則是，我國每年物流總費用與GDP之比高達18%，物流費用與物流物品價值之比高達9.9%，這兩項數據相比發達國家均高出一倍。

如此高收費的情況下錄得如此高虧損，最便利的解釋固然是因為中國的收費公路負債率過高，還本付息支出要占到總支出七成以上。不過除此之外，恰恰由這種顯然不具有盈利前景的資金安排，讓人聯想到一條早已為經驗事實反復驗證的普遍規律，即但凡這類政策性虧損與經營性虧損夾雜不清的投資項目，不僅在微觀上很容易深陷預算軟約束與道德風險的泥潭難以自拔，而且在宏觀上，也會因為其內控失范進而導致資源錯配。

改變這種說不清道不明現象的根本途徑，是要從立項起就徹底摒棄那種只管投入、不問產出的泛父愛主義。而摒棄泛父愛主義的制度性保障則是，一要強化對地方政府的債務約束；二是要盡可能打通社會資本投資渠道，通過引資倒逼“鐵公雞”完善治理結構、轉換經營機制。