北京政府東遷通州進行時

王紅茹

隨著北京市屬行政事業單位2017年底陸續搬遷至通州時間的臨近，北京城市功能重新定位的窗口已經打開。

北京市委、市政府東遷通州后，正義路原址如何使用？東城區其他機關原址如何使用？是中央接管讓部委進駐？抑或有其他用途？這一切還懸而未決。

市政府辦公舊址作何用途？

5月，位于東城區正義路2號的北京市委、市政府機關大院，一切如往常一樣按部就班和井然有序。

通州正在建設的“新北京中心”項目《中國經濟周刊》視覺中心 ?首席攝影記者 ?肖翊I攝

然而，北京市四大班子搬遷至通州幾成定局。在今年的全國兩會上，全國人大代表、北京市副市長李士祥在參加北京團團組會議時表示，2017年年底，市委、市人大、市政府、市政協四大班子將按時序搬到行政副中心辦公，并帶動相關部門搬過去辦公，將實現40萬人向外疏解。

“按時序的意思一開始并非全部搬遷，而是先部分搬遷，逐步實現全部搬遷。”一位北京市機關的工作人員告訴《中國經濟周刊》記者。

北京四大班子搬遷通州，這不是一件小事。暫且不論北京市委、市人大、市政協這三個部門有多少機構，僅北京市政府就包括市政府辦公廳、市發改委等25個政府組成部門、地稅局等18個市政府直屬機構、市政府直屬特設機構國資委等共45個工作部門。此外，市政府還包括監獄管理局等6個部門管理機構。

按官方公布的數據，搬遷之后，可向外疏解40萬人。這或許能讓擁擠慣了的北京喘口氣。

“不見得！”李燕（化名）的回答干脆利落。她跟老公同在北京的不同機關部門上班，在她看來，搬遷到通州的初期，交通會更加擁堵。

“我們家住在三環附近，如果搬過去，我們倆又不在一起上班，他在五環邊，我在六環外，每天上班花費在路上的成本都比較高。”李燕估計單位會想辦法創造條件解決兩地之間的通勤成本，比如未來可能會有公租房等，“但是這些還都沒影兒”。

“好幾個部委都來我們單位看過了，但是最終哪個部委要，還不確定。”位于東城區北京市某機關公務員告訴《中國經濟周刊》記者，如果不出意外，他們單位搬遷后，中央部委機關很可能搬遷到現在的辦公地點。

這一消息雖未經確認，但卻跟北京大學楊開忠教授的觀點不謀而合。他告訴《中國經濟周刊》記者，空置出的原址大致有三種用途，第一，可作為中央機關及有關事業單位的使用空間，比如北京市委市政府所在地，就可以給中央機關使用。第二，可作為一些綠地等開放的空間。第三，可作為文化用途，比如博物館等等。

如果作為中央機關的使用空間，是否會形成新的擁堵？“不可能。”楊開忠的回答果斷堅決，“盡管是作為改善中央職能的空間的調整，但只要按規劃，人口密度跟原來相比是縮小的，人口密度降下來了，在其他條件一定的情況下，擁堵加劇就不可能發生。”

但是北京大學首都發展研究院院長李國平通過《中國經濟周刊》提醒，不要在原址建立新的商業機構，這會帶來更大的擁堵，應該“還地于民”。“盡量往文化、環境方面考慮，而不是把它置換為商業空間。有些空間可以用來做綠化空間，做市民休憩的空間，還有一些可能做一些博物館和文化館， 這樣故宮和南鑼鼓巷的壓力就會少一點。”李國平說。

位于正義路的北京市人民政府大樓

專家：東城西城合并不會那么急迫

空間功能定位的變化常會涉及到行政區劃的調整和核心區功能的定位。

資料顯示，自新中國成立以來，北京行政區歷經大大小小數次調整。其中在1958年動作最大的一次調整中，撤銷西單、西四二區，合并設立西城區;撤銷東單、東四二區，合并設立東城區。

此后在2010年，東、西城區再次擴圍。當時，國務院批復了北京市政府關于調整首都功能核心區行政區劃的請示，將宣武區并入西城區，崇文區并入東城區。

目前，在北京行政區劃調整的聲音中，有一種聲音提出東城區、西城區合并，改為中央政務區。

提出東、西城合并的理由很充分：與北京其他區縣相比，包括東西城區在內的首都核心功能區總面積約92平方公里，是北京四個功能區中最小的，僅相當于朝陽區行政區劃面積的1/5。而且，由于中央機構和北京市機構多集中在這兩個區，一旦北京市直機關搬遷通州，兩城區合并的可能性非常大。

這一推測得到李國平的認同，他告訴《中國經濟周刊》記者，“東西城合并的可能性肯定會有，如果合并，更多的是為了管理上的方便，當然也會涉及到各種利益相關者的博弈。”

楊開忠也告訴《中國經濟周刊》記者，“老城重組是北京非首都功能疏解思路的關鍵要點之一，主要包括東、西城功能的重組，空間結構的優化和調整，甚至行政區劃調整。行政區劃調整存在多種備選方案，應該在深入研究比較的基礎上科學選擇。”

多位接受《中國經濟周刊》記者采訪的專家均認為，東西城區合并是有可能的，但“不會這么急迫”。

北京改為“首都特區”可行嗎

除了東、西城合并為中央政務區，還有三種聲音也越來越受各界關注。

第一種聲音認為，將北京目前的城六區統一稱為“首都特區”。“城六區”的稱呼在去年已經面世。2015年8月24日，北京市發布了《北京市新增產業禁止和限制目錄（2015年版）》，首次將東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山，統稱為城六區，作為整體區域來實施統一的禁限措施。

第二種聲音認為，整個北京作為“首都特區”，也不是不可能，這有利于整個北京通勤都市圈的統籌。世界上已經有首都作為特區的先例。美國首都華盛頓是美國的政治中心，經濟色彩不濃，白宮、國會、最高法院以及絕大多數政府機構均設在這里，也是世界銀行、國際貨幣基金組織、美洲國家組織等國際組織總部的所在地，還擁有為數眾多的博物館與文化史跡。

而北京和華盛頓具有引人注目的相似之處。兩個城市都是作為首都并且按理想的規劃而重新修建的。在京津冀協同發展的大背景下，北京自2015年開始啟動城六區功能疏解，逐漸淡去以往的經濟功能，直至如今被明確為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

“北京和美國華盛頓都是所在國家的首都，都是所在通勤都市圈的主體。北京整體作為首都特區也有些內在的合理性。”楊開忠說。

在北京的城市規劃中，還有第三種聲音：把目前的天安門管理委員會的定位和職能進行調整，加強天安門管理委員會的職責，增加它的管理范圍。

天安門地區管理委員會目前是北京市政府派出機構，行使政府職能，會同有關部門統一協調、管理天安門地區的公安、 機關黨委的辦事機構。

“現在不是有個天安門管理委員會嗎，改變一下天安門管理委員會的定位，包括它的管轄關系，以及管理的范圍，進行適度的調整，這也是可以考慮的方案。”楊開忠認為，各個方案各有利弊，最后定奪都需要做深入系統的研究和論證。

在三種方案最終會采取哪一種？“這確實是一件大事，需綜合考慮。”李國平說。

北京市常住人口不超過2300萬

隨著北京市屬行政機構搬遷至通州，北京行政區劃或迎來調整。據了解，已執行10年多的《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》正在修改。

關于“城市空間結構”，北京城市總體規劃提出“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結構。而在2015年11月30 日，北京市規劃委表示，北京市的城市空間結構將由此前規劃的“兩軸—兩帶—多中心”變為“一主、一副、兩軸、多點”。

“一主”為中心城區（包括作為核心區的東城區和西城區）。“一副”即通州。“兩軸”仍是長安街與中軸線，不過長度比原先有所增加。“多點”則是順義、亦莊、大興、昌平、房山、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝10個新城，和海淀山后、豐臺河西、北京新機場地區3個重要城鎮組團。

關于人口規劃，北京城市總體規劃提出2020年北京市總人口規模控制在1800萬人左右，其中城鎮人口規劃控制在1600萬人左右。

然而，2015年全國1%人口抽樣調查結果顯示，2015年末北京市常住人口為2170.5萬人，其中，常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。這已經遠遠超過了1800萬人口的規劃目標。

北京究竟能承載多少人口？《京津冀協同發展規劃綱要》指出，至2020年，北京的常住人口最好不要超過2300萬。基于政策的一致性，人口規模也需要在新修訂的城市規劃中予以修改。

巧合的是，2300萬的人口規模跟楊開忠早年的預測一致。這個數字具體是如何測算出來的？楊開忠向《中國經濟周刊》介紹，當時主要依據可利用水資源量、單位GDP耗水量和目標年份的生活水平。“在可利用水資源和生活水平一定的情況下，水資源利用效率越高，可承載的人口就越多。由于三個因素是變化的，所以可承載的人口也是動態的。2020年以后，如果單位水資源可承載的人口沒有足夠的提高，隨著生活標準提高了，可能可承載人口還要少了。”