白城市生態環境現狀及生態補償機制探討

盧艷麗　王昱

【摘 要】白城市是吉林省生態環境破壞最嚴重的地區，生態安全問題十分嚴峻。本文在分析吉林省西部地區主要生態環境問題的基礎上，探討構建白城市生態補償機制的保障體系。

【關鍵詞】生態環境；生態補償；白城市

1 白城市概況

白城市位于吉林省西北部，嫩江平原西部，科爾沁草原東部，地處吉林、黑龍江和內蒙古自治區三省（自治區）交界處，屬溫帶大陸性季風氣候。地勢由西北向東南依次為低山、丘陵、平原，西南略有抬升。總面積2.6萬平方公里，有漢、蒙、回等多個民族，總人口230萬人。

但是，目前白城市生態問題的敏感性依然極高，生態安全問題依然嚴峻[1]。同時，白城市又是絕對的欠發達地區，境內的五個縣區市中有通榆、鎮賚、大安三個國定貧困縣，洮南一個省級貧困縣[2]。旅游資源豐富、經濟與生態“雙貧困”的現狀，使得白城地區面臨快速發展旅游經濟，改變當地居民生活現狀的迫切需要，同時還必須應對自然條件和生態環境的制約，承擔起作為生態保護的責任。

2 白城市的主要生態環境問題

2.1 “三化”問題嚴重

白城市的生態環境惡化問題主要表現之一為“三化”——土壤沙化、鹽堿化和草原退化。該區的三化問題存在已久，受到廣泛的關注，是制約地區經濟可持續發展的主要環境問題。

2.1.1 土壤鹽堿化問題

白城市鹽堿地主要分布在中部低平原地區，占該區鹽堿地總面積的78.44%，特別是南部低平原，土壤鹽堿化程度嚴重，并常與沙化在地理上相間分布。其中輕度鹽堿化土地面積占29.8%，中度鹽堿化土地面積占35.5%，重度鹽堿化土地面積占34.7%。總體來說，吉林西部的土地鹽堿化呈現出局部好轉，總體惡化的趨勢。

2.1.2 草原退化問題

目前，白城市草原超載量達50%，而退化面積已占可利用草原面積的42%，嚴重破壞了白城市生態環境系統的平衡，制約了白城市草原農業的可持續發展。2000年的調查數據顯示，白城市土地堿化面積已達69%，堿斑達30%～50%，有40萬hm2草地不能利用。目前，每年仍以1.85%的速度遞增，產草量平均下降35%[3]。

2.1.3 土壤沙化問題

白城市的沙地主要分布在研究區西南部的通榆縣等區域。雖然從整體看，15年間吉林西部的沙地均呈減少趨勢，但從1996年起，沙地向吉林省中部推進的前沿地帶都出現了沙地面積正增長的趨勢。總體看來，該區“三化”問題依然處于惡化趨勢，特別是草地退化和土壤鹽堿化嚴重，沙化土地面積雖然大幅減少但局部地區形勢依然不容樂觀。雖然吉林西部的生態環境有逐漸好轉的趨勢，但由于“三化”土地的基數很大，治理工程必須長久的實施下去，才能從根本上改變吉林西部的生態環境問題。

2.2 濕地萎縮，水污染日趨嚴重

白城市水資源分布不平衡，境內的有些河流已成為季節河或干枯河，區內水庫和濕地沒有足夠的水源補給，泡沼銳減，濕地面積逐漸萎縮，大量濕地變成干地。以向海為例，目前濕地面積僅相當于20世紀60年代的1/10，其水面僅為60年代的1/3，生態功能減退。

此外，隨著工業、農業生產的發展及人口的不斷增加，成倍增長的工業廢水和城市生活污水的排放以及農田化肥和農藥的面源污染，加劇了水資源的污染，不僅污染了地表水，也污染了地下水。由于工礦企業和生活污水7O%多沒經過處理就直接排入水域，使大江大河36%的河段和80%的城市水域遭到污染，危及人畜安全[4]。

3 白城市生態補償機制探討

針對白城市的生態環境問題，有必要構建生態補償機制以保障其可持續發展。白城市生態補償機制的構建需要明確界定各利益相關群體，確定生態補償的標準和補償方式，制定實施有效的補償保障體系等。

3.1 確立利益相關者

利益相關者分析是通過確定一個系統中的主要角色或相關方，評價他們在該系統中的相應經濟利益或興趣，以獲取對系統的了解的一種方法和過程[5]。

按照利益相關群體在白城市生態補償中的利益關系，以及他們對生態環境保護和補償的影響程度，將其分為核心利益相關者、次利益相關者和邊緣利益相關者三大類：核心利益相關者是直接受到生態補償政策影響的群體，包括流域上游林（草）地農民、退耕還林（草）的農民、水源區的農民、輸水口下游的農民和工業企業，以及流域下游的市民、漁民、自來水公司和污染企業。次要利益相關者是生態保護政策對其沒有造成直接影響，但也與其密切相關的群體，主要指地方政府職能部門，包括林業局、農業局、水利局和環保局等政府職能部門，以及下游地區的農民。邊緣利益相關者在生態補償過程中沒有直接的利益關系，起到宏觀調控和宣傳的作用，包括各級政府部門和環保等非政府組織，還包括白城市以外的其它受益部門和個人（“搭便車者”）。

合理的界定利益相關群體是建立生態補償機制的基礎，通過利益相關群體在生態補償過程中的利益及其行為活動帶來的影響（表1），來確定補償主客體以及標準和額度。

3.2 補償標準的確定

確定白城市生態補償標準是整個生態補償機制構建的難點，目前還沒有公認的方法與準則。其補償標準確立主要依據資源開發產生的生態、社會和經濟效益的綜合評估而定。然而，國內外的實踐經驗表明，尋求一個各個地區都接受的補償標準是非常困難的，任何一種補償標準都有一定的缺陷，要求在實際工作中綜合考慮資源開發帶來的經濟、社會效益及環境影響，同時考慮支付者意愿和支付能力、機會成本等，最后通過博弈-協商確定補償標準。

3.3 補償方式選擇

考慮到補償的效果，可以分為輸血式補償和造血式補償兩種類型。輸血式補償方式的特點是被補償方具有較大的靈活性，可以根據區域自身情況合理配置，其缺點是補償資金可能轉化為消費性支出或挪做他用，不能從機制上幫助受補償方真正做到“保護生態致富”。造血式生態補償是指政府或補償者通過“項目支持”（包括發展能力援助、異地開發、對口支援等）、技術培訓、人才引進的形式，加落后地區發展能力，形成造血機能與自我發展機制，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發展能力。理論上造血式生態補償機制更利于白城市生態保護和可持續發展[5]，但實際操作時存在著許多問題，對于一個城市而言，不能僅僅采用一種補償方式，而應結合資源開發利用活動的具體形式、補償主體和補償對象的特點等，同時考慮補償的實施效果，把生態保護融入區域經濟發展之中，從而真正達到生態補償的目的。

3.4 構建生態補償機制的保障體系

3.4.1 建立統一管理機構，構建部門協調機制

管理機構的建立是開展生態保護與補償工作的根本保障。針對我國生態環境管理分別涉及林業、農業、環保、水利、國土等部門，往往存在多部門爭奪利益，遇到困難或需要承擔責任時相互推卸的局面。因此，應該明確各部門在生態補償體系中的職責和任務，加強部門之間的協作。可以成立跨部門的“生態環境保護與修復”管理機構，負責全國生態脆弱地區生態環境補償與修復的法規制定、治理實施、規劃審批、監督檢查等工作。

3.4.2 構建可持續發展的產業體系

政府應加大對白城市的援助與扶持。首先，實施必要的和適度的產業援助政策，這是發達國家通用的做法。可以建立一個國家生態脆弱地區產業結構協調專項基金，主要用于三個方面：一是，支持白城市工業升級；二是，支持發展新興的替代產業；三是，用于下崗工人的再培訓和再就業。其次，政府制定產業結構調整、城市轉型與可持續發展的扶持政策，并從宏觀上對白城市的產業政策、財政政策、投資政策、社保政策和城市政策等多方面給予綜合指導，積極推動白城市的結構調整與轉型。

3.4.3 完善立法，為白城市生態補償提供法律依據

生態補償目標的實現，不是制定單一政策就可以達到的，必須要有法律保障和配套政策支持。我家還沒有專門的生態補償法律法規，各地難以實行統一的標準和模式，不同地區、不同企業的操作模式千差萬別。這一現狀，客觀上給環境管理帶來了困難，還有待于加快立法進程，應盡快出臺《生態補償法》，從法律上明確生態補償責任和各利益群體的義務，把環境指標列入官員考核范圍，激勵地方政府參與保護環境的積極性，加大環境保護、資源開采的執法力度。

3.4.4 構建反饋渠道與監督機制

國際組織和項目在構建利益激勵機制和暢通的反饋渠道方面具有較成熟的管理程序和經驗，在構建白城市生態補償機制的反饋和激勵機制上值得學習和借鑒。首先，應該建立財政生態補償使用績效考核評估制度，保證各項生態補償資金專款專用，而且對各項財政生態補償資金的補償效果進行監測，以便及時地做出改進或調整，提高補償的效率和效果；其次，需要引入公眾參與機制[6]，由相關部門定期向社會公布資金的使用及環境保護和治理狀況，接受人民群眾監督，有利于生態補償的合法化、合理化和民主化，減少生態補償中的官僚主義和政府尋租現象。

3.4.5 政府補償與市場補償的有機結合

政府補償機制是目前開展生態補償最重要的形式，也是目前比較容易啟動的補償方式，現階段我國生態補償的驅動力來源于政府，政府財政是生態補償最主要的資金來源。然而，單純的政府行政措施費用高、經濟上效率低，因而需要將市場機制引入到生態補償領域，客觀體現出資源的有償使用，使生態資源資本化，并搭建資源使用權、排污權交易的有效平臺，達到節約資源和保護環境的雙贏效果，可以大大提高補償的效率。因此，很有必要形成政府主導，注重市場手段和社會參與的生態補償機制。充分發揮政府作用的同時，完善政府調控措施，以彌補市場調控的缺陷，注重諸如生態補償費與生態補償稅、生態補償保證金、財政補貼制度、優惠信貸、國內外基金等市場手段。

【參考文獻】

[1]曲芳艾.吉林省西部生態環境可持續發展問題探究[J].探索與爭鳴，2008（11）：60-61.

[2]盧艷麗，丁四保.吉林省西部生態脆弱地區貧困問題研究[J].中國發展，2011，11（5）：77-82.

[3]劉松霖，宋威，趙宜婷.吉林省西部生態環境問題研究[J].中國環境管理，2009（6）：18-19.

[4]侯慶國.吉林省西部半干旱地區生態環境特征及其水資源合理開發利用[J].農業現代化.

[5]中國生態補償機制與政策課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007：89.

[6]虞錫君.建立鄰域水生態補償機制的探討[J].環境保護，2007（2）：61-62.

[責任編輯：楊玉潔]