政府購買體育公共服務法律缺失與對策研究

秦小平++王格格++王健++陳元欣

摘 要：政府購買體育公共服務的有效實施依賴于法律的保障，完善的法律體系是規避政府購買體育公共服務風險的最佳方式。采用文獻資料研究等方法對現階段我國政府購買體育公共服務法律問題進行探討，研究認為：通過政府購買，有效解決了政府能力有限的問題，體育公共服務產品質量得到提高，體育公共產品更加豐富、覆蓋面更廣。現階段政府購買體育公共服務中存在的法律問題包括：政府購買體育公共服務的相關法律法規缺失，體育公共服務政府購買的法律程序還不完善，政府購買體育公共服務的監督體系和機制還不健全。目前還需在《政府采購法》的框架之下，建立政府購買體育公共服務地方法規為補充的體系，健全政府購買體育公共服務的法律程序，完善多元化的政府購買體育公共服務監督體制，堅持依法行政等。

關鍵詞：政府購買；體育公共服務；法律法規；法律程序；監督體系；依法行政

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2016）02-0001-05

Abstract：The effective implementation of government to buy sports public service depends on the guarantee of law， so to perfect the legal system is the best way to avoid the risk of the government procurement of sports public services. Through the mining of literature materials on Chinese government to buy sports public service， we discuss the legal problems within and find that government procurement effectively solved the problem of government limited ability， sports public service product quality was improved， and the varieties of the products were richer. At present， the legal problems in the government procurement of sports public services include that the relevant laws and regulations are absent， some procurement legal procedure are imperfect， and the supervision of the government procurement system and mechanism is not sound. It is to be under the framework of the government procurement law， establish local laws and regulations to supplement the government procurement legal system， perfect the government procurement law process and supervision system， and

隨著廣大人民群眾生活水平日益提高，人們對自身與家人的身體健康越來越重視，意識也逐漸從“花錢治病”轉向“花錢健身”上來，大家在空余時間都紛紛走出家門，走向戶外。而另一方面，計劃經濟環境形成的單一的體育公共服務供給模式，造成體育公共產品的增長速度遠遠沒有跟上人民群眾的需求，體育公共產品的嚴重短缺與廣大人民群眾日益增長的體育公共服務需求成為新的社會矛盾，如“廣場舞遭潑水”就是一個縮影。在這一形勢下，根據中央有關“公共服務要充分調動社會積極性”的精神，參照國外經驗，政府購買體育公共服務在各地悄然興起[1]，并在實踐過程中取得了良好的效果。但我們也看到，由于相關法律的缺失，諸如尋租、腐敗等問題還影響著政府購買體育公共服務活動健康有序開展[2]，因此必須通過健全法律來規范政府購買體育公共服務的行為，才能使其得到良性發展。隨著政府購買公共服務的推進和深入，各級政府已開始把政府購買服務的范圍延伸到體育領域，如武漢、長沙等地通過政府購買的形式向全市中小學生免費提供游泳服務，上海、宜昌等地為發揮協會的作用，通過政府購買的形式進行辦賽社會化的改革等都取得了很好的效果[3-4]。目前政府購買體育公共服務的實施，主要效果體現在以下幾方面。

1.1 通過政府購買，有效解決了政府能力有限的問題

在計劃經濟時期，我國政府高度集權，政府職能無限擴張導致了一系列矛盾和問題。而當前隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉型的不斷深入，變“全能型政府”為“有限性政府”，使政府“量力而行”，在公共服務供給方面發揮社會與市場的作用，政府職能轉變是當務之急。通過政府購買，政府職能由“既掌舵又劃船”變為“掌舵”，回歸到政府本身應有職能，即把握方向、市場監管及宏觀調控，而把政府沒有能力實際生產的公共產品交由社會來完成。一方面可以充分調動社會的積極性，另一方面也可以有效解決政府能力有限的問題。

1.2 通過政府購買，體育公共服務產品質量得到提高

政府購買體育公共服務是以廣大人民群眾實際體育需求為起點，通過市場招標、合同管理、專家評估、政府買單的形式實現的。政府為人民群眾向社會體育組織購買體育公共服務和產品，其最大的特點就是市場競爭。在競爭中，社會體育組織的資質、條件與社會信譽都受到嚴格考察，社會體育組織必須嚴格按照合同約定完成體育公共服務項目，最終結果質量由居民和專家共同組成的考評小組進行打分，合格后政府才會買單。所以，在此壓力下，社會體育組織必須保證他們所提供的體育公共服務的質量，要最大限度地發揮他們的專業能力，否則無法取得相應的報酬，甚至在下一年或后期項目中將不會中標。從實踐層面來看，如宜昌等地進行的社會辦賽，確實取得了很好的效果，體育公共服務的質量得到提高，人民群眾滿意度也比較高。

1.3 通過政府購買，體育公共產品更加豐富、覆蓋面更廣

在計劃經濟環境下，體育公共服務供給主體單一，政府既要生產，又要直接面向居民提供，沒有發揮社會體育組織、企業與個人的作用，這樣的體育公共服務供給模式不但使服務對象非常有限，覆蓋面比較窄，并且體育公共服務供給的總量滿足不了廣大人民群眾的需求，造成人民群眾日益高漲的體育公共服務需求與供給短缺的矛盾。在生存問題解決之后，人們對體育公共服務的質量要求越來越高、需求量越來越大、種類需求越來越多，單一的政府供給顯然不能滿足這些需求。多渠道、多形式、多層次、多品種的體育公共服務市場需求要求社會體育組織要盡快參與到體育公共服務的供給體系之中，以政府購買體育公共服務為契機，通過立法來充分調動社會體育組織的積極性、創造性，在豐富體育公共產品的同時使覆蓋面更廣，讓老百姓享受到實實在在的改革成果，政府與社會協同為居民提供體育建設服務，實現共贏。

2 現階段政府購買體育公共服務中存在的法律問題

政府向社會體育組織、單位或個人購買體育公共服務已經悄然興起，購買的范圍也在逐漸擴大，彌補了政府能力的不足，調動了社會提供體育公共服務的積極性，在一些領域取得了一定的成績，但我們也應該清醒地認識到，從法律的視角看現階段政府購買體育公共服務還存在較多的問題。

2.1 政府購買體育公共服務的相關法律法規缺失

我國從2003年1月1日施行的《中華人民共和國政府采購法》是我國政府采購行為的主要依據，其在第二條指出，“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。其中“服務”指的是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。在《中華人民共和國政府采購法》以及2015年3月1日施行的《中華人民共和國政府采購法實施條例》中都沒有具體規定政府購買公共服務（包括體育公共服務）的內容、性質以及種類。在其他一些法律法規中，如《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫[2014]37號） 根據現行政府采購品目分類，按照服務受益對象將服務項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務，如公文印刷、物業管理、公車租賃、系統維護等。第二類為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務，如法規政策、發展規劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。 第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務，包括以物為對象的公共服務，如公共設施管理服務、環境服務、專業技術服務等；以人為對象的公共服務，如教育、醫療衛生和社會服務等。他們對公共服務的分類一般也比較籠統，并且無論是中央還是地方，更是缺乏專門的政府購買體育公共服務的法律法規或條款[5]。

2.2 體育公共服務政府購買的法律程序還不完善

法治的基本原則主要就是程序規則，法治的關鍵是程序問題，依法行政的核心是依程序辦事。依法行政必須強調依照法定程序辦事，按照預設的程序規則行為。同樣，要使政府購買體育公共服務得到可持續發展，健全而規范的購買程序必不可少，這是體育公共服務政府購買的十分重要的保障[6]。從現階段看，政府購買體育公共服務存在的法律程序問題主要有以下幾點：一是信息不透明。由于我國政府購買體育公共服務還處于起步和探索階段，地方政府每年度的體育公共服務政府購買項目資金一般都在體育事業性專項經費中，信息不透明致使能提供體育公共服務的相關機構、組織和個人對每年度政府所需購買的體育公共服務內容與種類了解有限，影響公平競爭機制的形成。二是隨意性。在政府購買體育公共服務的過程中，對社會體育組織和機構的選擇有較大的隨意性，法律規定必須按程序、按公開透明、公平競爭的原則進行陽光操作，但在實踐中，不按照既定程序、不通過公開的方式、不按照公平競爭的原則來選擇供給方的現象還時有發生，有的不經過調查單憑知名度或者私下協商來決定體育公共服務的供給方，這都破壞了體育公共服務的公平競爭，影響體育公共服務的供給質量。

2.3 政府購買體育公共服務的監督體系和機制還不健全

對于政府購買體育公共服務的監督機構，《政府采購法》有明確規定：由各級人民政府財政部門來負責監督，各級政府財政部門依法履行對政府購買體育公共服務的監督管理職責[7]。應該說，法律賦予了各級財政部門的監督權力，但從實踐層面來看，由于財政部門缺乏體育公共服務相關技術專業人員，財務人員對體育公共服務的特點以及體育公共服務的市場發展現狀沒有深刻的認識和了解，造成了他們在監管時的方式比較單一，這種監督主要以內部監督為主，監督效果不理想。監督機制和體系的不健全致使政府購買體育公共服務缺乏真正的有效監督，容易滋生腐敗和權力濫用，故而健全政府購買體育公共服務的監督體系和機制，形成內部監督和外部監督相結合的監督體系，才能使政府購買體育公共服務得到良性發展。

3 現階段完善政府購買體育公共服務法律的建構

沒有合適的法律和制度，市場就不會產生任何體現價值最大化意義上的效率。針對現階段我國政府購買體育公共服務過程中出現的法律問題，需要從以下幾方面進行完善。

3.1 在《政府采購法》的框架之下，建立政府購買體育公共服務地方法規為補充的體系

在我國，政府購買體育公共服務還屬于新鮮事物，還在探索、實驗、起步階段，相關的法律保障還未跟上，所以仍然必須以《政府采購法》為基本法。但體育公共服務相對于其他公共服務來說，有其自身的特征和特殊性，所以在《政府采購法》的框架之下，建立政府購買體育公共服務地方法規為補充的法律體系在實踐中尤為重要。廣大人民群眾對體育公共服務的需求越來越多元化，而真正承擔體育公共服務供給任務的地方政府能力有限，各地方政府都在進行向社會體育組織購買體育公共服務的實踐探索。由于體育公共服務的特殊性，僅用《政府采購法》還無法規范購買中的行為，加上目前政府購買體育公共服務所依據更多的是政策而非法律法規，“紅頭文件”容易造成權利隨意行使而無剛性約束，建立相關的地方法規作為補充，從而保障政府購買體育公共服務實踐順利實施迫在眉睫。要制定政府購買體育公共服務的詳細目錄，進一步明確政府購買體育公共服務的種類、性質及內容。在《政府采購法》的基礎之上，形成從中央到地方完善的政府購買體育公共服務的法律體系。

3.2 健全政府購買體育公共服務的法律程序

行政程序是指行政主體行使行政權力，做出行政行為所應遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。其可以規范和制約行政權合法行使，體現法制政府和文明政府的理念，為維護相對人的法律地位和人格尊嚴提供程序性保障，促進行政權合理行使，提高行政效率。因此，政府購買體育公共服務也必須具備健全的行政法律程序，這樣才能使購買行為公開、公正和公平。

第一，強調政府購買體育公共服務相關信息必須公開。在每一年政府實施購買體育公共服務之前，必須深入細致地對所轄地區居民真實的體育公共服務需求進行調查，建立以需求為導向的供給機制，在人民群眾實際需求的基礎上，制定政府購買體育公共服務的指導性目錄，并通過新聞媒體向社會全面公開。一是讓廣大民眾知曉政府應該提供怎樣的體育公共服務，二是讓社會體育組織積極參與體育公共服務提供的競爭，避免選擇隨意性的同時讓社會體育組織了解相關信息，促進社會體育組織的發展。

第二，體育公共服務承接主體必須通過競爭擇優的方式來確定。在政府購買體育公共服務過程中，社會體育組織是體育公共服務提供的主體，他們提供體育公共服務的能力決定了廣大人民群眾是否能享受到高品質的體育公共服務。因此，對社會體育組織的資質應進行嚴格考察，建立社會體育組織檔案，并在每年進行的政府購買體育公共服務中實行公正、公開、公平的競爭方式，選擇能力與資質良好的社會體育組織承接體育公共服務項目。提供體育公共服務的社會體育組織應具備四個條件：第一要具有獨立承擔民事責任的能力；第二要有著健全的財務制度與良好的商業信譽、社會聲譽；第三要具有很強的專業能力和必需的器材設備；第四是在經營活動中無違法記錄等。

第三，建立健全政府購買體育公共服務法定程序。根據國務院的精神，可以把一些適合市場化方式提供的公共服務，通過承包、委托、采購等形式交給有條件并信譽良好的社會組織、企業或機構來承擔，但嚴禁轉包。在這一精神指引下，地方政府要加緊制定購買體育公共服務的法定購買程序，明確政府購買體育公共服務的目錄，對承包、委托、采購等行為進行規范。首先，政府要用多種形式在媒體上公開購買體育公共服務的種類及要求，鼓勵有條件、信譽良好的社會體育組織參與到競爭之中；其次，在選擇社會體育組織時堅持公開透明，擇優選擇，保證體育公共服務的質量；第三，政府要在與社會體育組織簽訂的購買合同中，明確體育公共服務的項目、種類等內容，明確雙方的權利和義務、體育公共服務提供的標準以及違約后的相關責任追究方式等條款。

3.3 完善多元化的政府購買體育公共服務監督體制

“誰來治理治理者”一直是困擾著制度設計者們的難題，“絕對的權力導致絕對的腐敗”也是亙古不變的真理。權利沒有監督，就容易致使權力泛濫，必然滋生腐敗。同樣，要使政府購買體育公共服務得以健康發展，完善而嚴格的監督評價機制必不可少。李克強總理曾指出，要把權利關進制度的籠子里，就需要建立一整套外部監督與內部監督相結合的監督體制。一是要在體育行政部門內部建立專業的體育公共服務政府購買監督機構，負責監督政府購買體育公共服務的整個過程，對體育公共服務的政府購買行為進行長期跟蹤監督，建立常態化工作機制，避免監督工作流于形式；二是要建立由社會廣泛參與的第三方監督主體，監督形式要多樣化，監督方式方法要科學有效，監督結果要有公信力，如成立專家評估團對體育公共服務項目進行評審、全程監控、結果評估等；三是要加強廣大人民群眾的監督，作為體育公共服務的受眾，他們對體育公共服務的感受最客觀，所以對廣大人民群眾的建議與投訴渠道要暢通；四是要加強媒體監督，由于媒體監督其自身所特有的開放性與廣泛性，為我國的監督體系注入了新的活力，在促進公平公正、遏制腐敗，對政治民主的監督、 對領導機關提高辦事效率的監督、對以權謀私為主要特征的不正之風的監督等方面發揮了積極作用，所以在政府購買體育公共服務過程中也要發揮媒體的監督作用。

3.4 依法行政是政府購買體育公共服務的保證

在依法治國背景下，依法執政是中國共產黨最基本的執政方式。依法行政是政府購買體育公共服務的保證，通過《政府采購法》的完善與地方法規的補充，首先做到有法可依，其次最重要的就是要依法行政。依法行政作為一種路徑選擇，建設法治政府是其對應的目標，政府活動的合法性是法治政府的核心，從邏輯而言，依法行政可以被理解為行政活動得到“合法化”的技術和策略[8]。在政府購買體育公共服務活動中，政府要積極探索和推行“負面清單管理模式” 及“政府權力清單制度”。“負面清單管理模式”與“政府權力清單制度”在厘清政府購買體育公共服務活動中政府和市場的邊界、規范政府的體育公共服務市場監管行為等方面有著非常重要的作用和意義。另外，政府還要明確購買體育公共服務過程中政府行政管理權的權力主體、權力內容、權力范圍，以清晰的權力界定來打破政府購買體育公共服務行政權力“黑箱操作”和過度的“自由裁量權力”[9]。依法行政還要做到公正司法，在市場經濟行為中，利益多元化，各種矛盾錯綜復雜，在政府購買體育公共服務過程中所牽涉到的利益主體包括個人、機構與政府部門等，在經濟行為中，遇到問題需要裁決，司法部門一定要堅持公正與公平，只有這樣才能保證政府購買體育公共服務健康運行。

4 結語

政府購買體育公共服務作為提高體育行政部門體育公共服務水平的新方式、新理念，以其促進政府體育行政部門職能改變、增加社會體育公共服務供給、克服官僚作風、提高體育公共服務效率等功能得到了各級政府體育部門的高度重視和逐步推行與探索。萬事預則立，不預則廢。在我國，政府購買體育公共服務還屬于新鮮事物，參照我國其他公共服務政府購買的實踐與國外先進經驗，建立健全完善的法律體系作為保障是保證我國政府購買體育公共服務健康有序發展的重要途徑，也是依法治國在我國體育公共服務供給領域的重要體現。因此在完善《政府采購法》的基礎上，建立健全地方相關法規，建立科學的監督體系，在做到有

法可依的同時做到依法行政，政府購買體育公共服務 必定實現政府、居民與市場的多贏局面。

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