論體育行政調解

徐士韋??

摘 要：通過調解的方式解決糾紛在我國具有悠久的歷史文化傳統，在世界范圍內有著“東方經驗”的美譽。運用文獻資料、專家訪談等方法對體育行政調解進行了論述。首先對體育行政調解的內涵、特征進行了論述；其次，對體育行政調解的主體及彰顯的價值進行分析和闡述；最后分別從體育行政調解的適用范圍、調解程序的設計、調解協議的效力、調解的監督對體育行政調解的框架進行設計和論證。在“全面推進”依法治國及《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》新政實施背景下，研究旨在為體育市場多元主體的利益保障及體育市場秩序的規范提供參考價值。

關鍵詞：體育糾紛；體育行政調解； 路徑框架

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2016）02-0006-06

Abstract：Using the way of mediation to resolve disputes is the historical culture tradition of China， which has the reputation of "oriental experience" all over the world. By use of literature， expert interviews， case analysis and other methods， the paper discusses the construction of sports administrative mediation： first， the connotation and characteristics of sports administrative mediation are discussed； then， the main body of the sports administrative mediation and its value are analyzed and explained； lastly， the mediation framework is designed and demonstrated in terms of the scope of application， the mediation process design， the force of mediation agreement， and the supervision on the mediation. Under the background of comprehensive promotion of “rule by law” and Some Opinions on Accelerating the Development of Sports Industry， the research aims to provide reference for the interest safeguard of diversified sports market participants and the regulation of sports market order.

Key words：sports disputes； sports administrative mediation； path and framework

隨著我國體育事業的不斷發展和體育改革的不斷深入，近年來體育領域出現了諸多錯綜復雜的爭議糾紛，還有一些無視體育法紀、弄虛作假、徇私舞弊、擾亂體育運動正常秩序的不法行為。尤其是2000年以來，我國職業體育領域波浪壯闊的“中超逼宮事件”“光谷事件”“鳳鋁事件”、足球領域的貪污腐敗事件等引起了廣泛的社會關注。學界在關注這些體育糾紛事件本身的同時，更多的是在反思我國體育法律制度建設的缺失。這些問題一方面凸顯了我國體育事業發展保障機制的缺失，另一方面如何通過合理的制度設計應對這些爭議糾紛已成為理論界和實務部門必須解決的課題。

1 體育行政調解的內涵解析

行政調解是我國法律文化的重要組成部分。關于行政調解的內涵有學者認為行政調解指的是在國家行政機構的主導下，以國家法律法規為依據，以糾紛當事人的自愿為原則，促成糾紛當事人進行溝通、友好協商、達成協議的糾紛解決方式[1]。有學者認為行政調解是介于人民調解和司法調解之間的一種非訴訟調解方式。一般由國家行政機關主導，以國家政策依據及糾紛當事人的意志為原則，通過說服教育等方法，促使糾紛當事人通過平等對話從而達成協議的訴訟外活動等[2]。從相關學者對行政糾紛的內涵界定可發現至少以下特點：第一，行政調解的主體是國家行政管理部門。第二，行政調解的依據是國家法律法規。第三，行政調解的前提是遵循糾紛當事人的意愿。

至此，研究認為體育行政調解即體育行政機關等作為體育糾紛調解的主體，以體育糾紛當事人的自愿為前提，依據相關的法律法規及體育規章、制度等，對體育糾紛當事人進行說服、教育，使體育糾紛當事人自愿達成協議的解糾活動。體育行政調解作為整個體育調解體系的重要組成部分，是體育糾紛多元化解決機制的重要途徑之一。體育行政調解有兩層含義，其一，體育糾紛當事人在體育行政機關的主持下，進行的糾紛解決活動，含義的重心在于體育糾紛調解的主體為體育行政機關，體育糾紛在性質上可以是體育行政糾紛也可以是體育民事糾紛等。其二，體育行政機關對體育行政糾紛的調解。概念的重心在于被調解的糾紛在性質上是體育行政糾紛，體育行政機關成了體育糾紛的當事一方。體育行政機關作為調解主體對體育糾紛調解意義上的體育行政調解，其調解的范圍可以是任何形式的體育民事糾紛、體育競技糾紛等除體育刑事糾紛之外的所有類型的體育糾紛。2014年《行政訴訟法》在修訂之前規定行政糾紛是不可調解的。這是因為調解的實質是糾紛當事人讓渡自己解糾的權利予第三方，由第三方作為調解主體進行解糾的過程。行政法理論認為作為體育行政糾紛的當事人一方的體育行政機關或代表體育行政機關公職人員代表的是國家行為，而國家行為具有國家意思的先定力，體育行政機關或代表體育行政機關公職人員是不能隨意讓渡或放棄自身的權利的。所以，作為體育行政糾紛解決意義上的體育行政調解是不存在的。需要指出的是根據2014年最新修訂的《行政訴訟法》，作為體育行政糾紛內容本身意義上的體育行政調解，只能在不侵犯他人利益、社會公共利益、國家利益的前提下，由相關具有管轄權的體育行政機關就體育行政糾紛進行調解。所以，當涉及體育行政機關的體育行政糾紛進行調解時只能在不損害他人利益、社會公共利益、國家利益的前提下進行，修訂后的《行政訴訟法》使行政調解的內涵和外延得以延伸。體育行政調解憑借其具有權威性、高效率和成本低廉的優點，實踐中具有較高的價值。體育糾紛當事人可以將體育行政調解達成的協議申請法院的認定，從而使協議具有強制執行力。此外，體育行政調解是無償的，這也正是體育行政糾紛成為體育糾紛解決方式的重要途徑的巨大優勢所在。

【案例回顧】[HTK]

我國最典型的體育行政調解應屬2004年爆發的首次罷賽事件中國家體育總局對“中超逼宮危機”的調解。2004年10月2日，沈陽金德主場迎戰北京現代，北京現代隊不滿主裁判周某爭議點球判罰而集體退場抗議。足協裁判委員會對周某的判罰進行審查，認定判罰并不存在問題。但在北京現代隊威脅退出中超以及社會輿論的巨大壓力下，足協反而承認裁判周某的判罰存在失誤。在足協作出的最終判罰中判定北京現代隊0：3負于沈陽金德隊，對北京現代隊進行了扣除積分及罰款的處罰、并對現代隊的總經理進行了禁賽處罰。還對主裁判周某進行了取消剩余賽季執法資格的處罰界定。北京現代隊對足協的處罰決定不服，并要求召開中超委員會會議對事件進行討論。以此為導火索，當時的大連實德隊總經理徐某聯合其他俱樂部投資人集體發表申明要求中國足球改革管理模式，并成立中國足球職業聯盟。在此局勢下，國家體育總局迅速介入到足協與各俱樂部之間的矛盾中，恩威并用。采取爭取多數、孤立少數的原則，重罰相關肇事者、敲山震虎的原則，制定并發布警告如有罷賽對俱樂部降級的處罰，國家體育總局的及時介入使得中超俱樂部聯盟很快土崩瓦解。

2 體育行政調解的主體及價值分析

2.1 體育行政調解的主體分析

我國《憲法》第89條規定，中華人民共和國國務院領導和管理全國體育工作?！扼w育法》第4條規定：“國務院體育行政部門主管全國體育工作，其他相關部門在各自職權范圍內管理體育工作。縣級以上各級政府體育行政部門或本級政府授權的機構主管本行政區域內的體育工作。[3]”《憲法》作為國家根本大法及《體育法》作為體育行業的最高法律，共同指明了我國的體育事業是以政府體育部門主導型的公共事務?！稇椃ā贰扼w育法》中的各級體育行政部門，或相應的由政府授權的機構組織是法定的體育行政主體，它們代表國家在體育領域行使體育的公權力[4]。執行體育權力機關或體育行政機關的相關體育法律法規、規章制度、管理辦法等，管理相應的體育行政事務。因此，各級體育行政部門是法定的體育行政主體。

上世紀末我國國務院開啟的機構改革過程中，為提高體育行政部門的管理和服務的效率，發揮體育社會組織在體育活動中的作用，由原來體育行政部門對體育事務的直接管理，逐步轉變到以政府宏觀指導為主的體育社會組織管理模式。在此背景下，國家體育總局設立了運動項目管理中心，運動項目管理中心不僅是體育總局的直屬單位同時還是單項體育協會的辦事機構?！扼w育法》等賦予單項體育協會全面管理運動項目的行政職能。所以單項體育協會既被賦予了體育行政管理職能，又扮演了維護體育利益相關者的社會體育組織的雙重角色。

那么單項體育協會是否具有行政主體資格？這里涉及到單項體育協會的存在以及是否具有行政管理權的問題。我國的單項體育協會是計劃經濟體制下的產物，它代表體育行政部門對其所屬的協會成員進行管理，行使的是體育行政機關賦予的公權力。如《關于嚴格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規定》第2條就規定：“……全國單項體育協會對使用興奮劑的行為處罰適用本規定[5]?！比绱送ㄟ^國家法律的授權，體育行政部門的行政管理權轉移到體育協會，所以單項體育協會具有行政主體的資格。

最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[6]第1條就明確規定“公民、法人或其他組織對具有行政職權的機關、組織及其工作人員的行政行為不服的爭議屬于《行政訴訟法》的受案范圍”，這一規定實際上表明了可訴行為的主體不僅僅包含了行政主體，還包含了具有國家行政職權但不具有公法人資格的非政府組織或機構。而根據我國《行政訴訟法》的相關規定，法律法規授權的組織所作的具體行政行為具有行政可訴性，也進一步驗證了法律授權的體育社會組織具有行政管理的資格，可作為體育行政調解的主體。

2.2 體育行政調解的價值彰顯

2.2.1 “遲來的正義非正義”：體育行政調解的靈活與高效

最高人民法院院長周強（2014）曾指出：“維護社會公平正義，必須做到高效與公正的統一。公正須以高效為前提，遲到的正義會使正義大打折扣。[7]”通過訴訟的方式解決糾紛，雖說做出的裁決具有強制執行力，但是訴訟程序在實踐運用中并不盡人意，主要表現在訴訟程序的漫長及體育糾紛解決所追求的即時性之間的矛盾，特別是體育糾紛中與運動員參賽資格相關的爭議。比如運動員在轉會中與轉出俱樂部之間產生的爭議，如果不能夠及時將這種爭議解決，則運動員就不能代表新的俱樂部出征新賽季。這也將意味著運動員就面臨著一個賽季的運動空窗期。對于運動員來講，損失的不僅僅是一年的薪水，還有更為珍貴的運動壽命的耗費。如果通過訴訟的方式解決此類糾紛的話，從訴訟程序的啟動到結案，一般情況下需要6個月的時間。法院的這種漫長的訴訟周期或判決難以執行的現象使得運動員的權利保障如畫中之餅，即使經過漫長的訴訟程序，使運動員的權利得到了保障，帶來的也只是使人感慨的“遲到的正義非正義”。而且，由于體育糾紛的專業技術性，使得許多糾紛還涉及到體育技術規則的運用，由“門外漢”來解決這些糾紛，也很難獲得糾紛當事人的認同[8]，而此時如果選擇體育行政調解的話則更加理性。

2.2.2 自主參與：體育行政調解程序中體育糾紛當事人的全程參與

體育調解的類型多種多樣，但是無論哪一種調解，糾紛當事人的“自愿”與“自主”的原則是每一類調解最大的特征。在體育行政調解過程中，調解的自愿性不僅體現在糾紛當事人對調解程序的自愿申請，還包括了調解員的選擇、調解合意的達成、調解結果的認定等。一句話，所有這些程序環節都是糾紛當事人的自愿及相互協商的結果。而通過訴訟的方式解決體育糾紛，訴訟程序的啟動是以糾紛當事人將糾紛解決的權利讓渡給法院為標志而得以進行的。同時訴訟程序的僵化使體育糾紛當事人完全被“排斥”在訴訟程序之外，法院依據相關法律，結合糾紛的相關信息做出判決決定。而通過體育行政調解的方式解決體育糾紛可以很好地規避這些“強制”因素。

2.2.3 成本優勢：體育行政調解的費用低廉

在體育糾紛的解決方式中，訴訟解決體育糾紛將會給糾紛當事人帶來沉重的經濟負擔。在訴訟程序中，高昂的訴訟費與律師費成為訴訟提起人面臨的沉重的經濟負擔，這也是將很多人擋在訴訟大門之外的重要原因。通過訴訟的方式解決體育糾紛除了會給體育糾紛當事人帶來經濟負擔之外，還會產生相應的社會成本。這里主要是除了訴訟提起方要承擔訴訟費和律師費之外，對國家和社會也會產生相應的司法資源的消耗成本，而運用調解的方式解決體育糾紛成本要低得多。我國《調解法》就明確規定機關組織調解或公益性的社會組織調解均不需要繳納調解費，同時也不需要支付調解員的費用。調解員因調解工作而產生的誤工等費用由人民調解委員會給與補償，而補償費用最終由政府財政保證。因此，運用調解的方式解決體育糾紛不僅為糾紛當事人節約了經濟成本而且還為國家和社會節約了司法資源。

2.2.4 “以和為貴”：調解可以維系當事人之間的關系，符合我國傳統文化思想

調解是建立在糾紛當事人自愿的基礎上進行的糾紛解決活動。糾紛當事人之間不用像訴訟那樣對簿公堂，可以很好地維系糾紛當事人之間的關系，這也符合中華文明幾千年文化傳統中“和為貴”的道德觀念[9]。在這種漫長的民族文化的熏陶下鑄造了我們厭訴的民族心理。調解追求的價值取向是注重協調、追求實質、體現利益均衡，而訴訟所追求的價值取向是注重對抗、追求形式主義、體現權利的界定[10]。所以，調解中的相互協商使糾紛當事人之間的關系不像訴訟那樣處于一種緊張的對抗狀態，因此調解解決糾紛的環境是友好的，在這樣的環境氛圍中，糾紛當事人帶著誠意在調解員的引導下，就糾紛的和解達成合意，避免訴訟解決糾紛一方勝訴、一方敗訴的“傷和氣”的局面，實現糾紛解決雙贏。

2.2.5 保密優勢：體育行政調解符合特定體育糾紛當事人保護隱私的心理

體育是一種注意力經濟，始終吸引著全社會的眼球，體育領域發生的任何正面、負面的事件會在第一時間內引起社會的廣泛關注。而通過調解解決體育糾紛可以起到很好的保護體育糾紛當事人的隱私及糾紛事件本身的相關信息，從而有效避免媒體將糾紛事件人為擴大化、復雜化，在社會中形成負面影響[8]。一方面，調解解決體育糾紛不同于訴訟的公開庭審，體育糾紛當事人要將糾紛的來龍去脈呈現在法庭和公眾的面前。《調解法》第23條就明確規定體育糾紛當事人可以選擇公開或不公開調解。另一方面，《調解法》規定體育糾紛的調解員不得泄露體育糾紛當事人及糾紛案件的相關信息。由于體育領域的一些糾紛當事人是不愿意將糾紛的內容公開的，比如發生在職業體育領域內的一些商業性的糾紛，當事人一般是不希望將糾紛呈現在公眾眼前。正如有的學者所說“調解可以滿足一部分不喜歡打官司同時又不喜歡拋頭露面的人的心理，符合社會價值多元化的發展潮流”。[11]

3.1 體育行政調解的范圍

第一類是體育行政機關及其行政行為相對人之間的體育行政糾紛。這種體育行政糾紛的調解最為典型的就是行政復議法和行政訴訟法意義上的體育行政調解，即體育行政機關成為體育糾紛當事人的一方，由體育行政機關調解的是什么性質的體育糾紛。此類體育糾紛的最大特點就是體育行政機關在行使公權力的過程中與行政行為相對人身份的公民、法人或其他體育組織之間產生的爭議。這里體育行政機關行使的公權力，傳統法學認為這種公權力不可讓渡或妥協，因此，此類體育行政糾紛不可調。但是法治的進步和社會治理政策的不斷完善和豐富，行政復議或行政訴訟法意義上的體育行政糾紛的調解障礙逐步被清除。而在我國體育行政糾紛的體育行政調解更是有了法律上的依據，2014年新修訂的《行政訴訟法》直接規定，在不損害他人利益、社會公共利益或國家利益的前提下，體育行政糾紛可以進行調解。運動員、教練員、俱樂部與體育行政機關之間的管理型糾紛就屬于此類糾紛，屬于體育行政調解的范疇。

第二類是體育行政機關作為調解主體調解的體育（民事或行政）糾紛。這種體育行政糾紛的解決方式是前文所述的體育行政機關作為調解主體對體育民事或行政糾紛進行的調解，即體育行政機關作為調解者對體育糾紛的調解。法理上體育行政機關作為調解主體可以調解除了法律法規規定禁止調解之外的所有體育糾紛，但是在實踐中，糾紛當事人往往根據糾紛案件的實際情況及糾紛案件解決的成本、效率、效力等原因做出最適合自身情況的決定。

第三類是法律授予行政管理權的體育組織與行政行為相對人之間的體育行政糾紛。在這一類體育行政糾紛中法律授權的體育組織成為糾紛當事人的一方。這里一個關鍵的問題是一些社會組織是否具有行政主體資格的問題，如果有行政主體資格才可以對相關體育糾紛進行調解。如運動員、教練員、俱樂部與運動項目協會之間的管理型糾紛就屬于此類糾紛，屬于體育行政調解的范疇。以我國的足球協會為例，《體育法》賦予了中國足球協會管理本項目運動的權利，屬于法律授權的體育組織，行使的是法律賦予的行政管理權，構成了體育行政主體資格，因此，我國的足球協會與相關足球俱樂部之間產生的管理型糾紛在法律性質上屬于體育行政糾紛。

第四是授權體育組織作為調解主體調解的體育民事糾紛。此類體育糾紛與法律授權的體育組織作為體育行政糾紛當事人一方不同，在這類體育行政糾紛中法律賦予行政管理權的體育組織成為調解體育行政糾紛的第三方，根據相關法律法規此類體育糾紛也屬于體育行政調解的范疇。

第五是體育行政機關之間及體育行政機關內部的勞動人事爭議。這類體育行政糾紛主要表現在體育行政部門之間的管轄權爭議、上下級體育行政部門之間的爭議、體育行政部門內部的行政處罰引發的爭議、體育行政部門內的人事任免爭議等。

3.2 體育行政調解的程序

通過體育行政調解，如果體育糾紛當事人之間能夠達成協議的話，則在體育行政機關或組織的主持下，自愿達成調解協議。體育行政調解達成的協議具有契約的性質，體育糾紛當事人還可以在達成協議的規定期限內申請法院對調解協議的確認，經過法院認定的體育行政調解協議具有強制執行力。如果調解不成的話，根據當時當事人的意愿申請體育行政復議，或者直接提起行政訴訟（圖2）。

3.3 體育行政調解協議的效力

2009年最高人民法院《關于建立、健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》指出，行政調解達成的協議具有民事合同的效力，糾紛當事人可以將協議申請司法確認，經司法確認后的行政調解協議具有強制執行力[12]。從調解的主體來看，體育行政糾紛是在體育行政機關或法律授權體育組織的主持下完成的，行使的是法律賦予的公權力，具有官方的色彩，同時體育行政機關還具有中立第三方的身份。因此，從法理上來講，體育行政調解的協議相對于民間調解來講更具有規范性，更易于糾紛當事人履行。

根據行政法學的相關知識可將體育行政調解分為自治型體育行政調解和裁決型體育行政糾紛。在自治型體育行政調解中，體育行政調解機關在調解過程中只起到居中調解促成的作用，體育糾紛調解協議的達成以糾紛當事人為主，體育行政調解機關只向糾紛當事人勸服、提意見、提供相關法律法規政策等。如果糾紛當事人達成協議，由體育行政調解機關制作調解協議書。因此，從某種程度來看自治型體育行政調解更多的是體育糾紛當事人之間的一種和解，因此經體育行政機關調解達成的調解協議與和解協議具有同質性[13]。由于和解協議具有民事合同的效力，因此，體育行政調解達成的協議也具有民事合同的性質，具有法律效力。 在裁決型體育行政糾紛中，體育行政調解機關在調解的過程中，通過積極主動的調查、取證、查明案件事實、依據相關法律法規明確糾紛當事人的責任，向體育行政糾紛當事人提供調解協議，如果調解成功也由體育行政機關制作體育行政調解協議。由于調解協議的達成是在糾紛當事人合意的基礎上實現的，且調解協議一經體育糾紛當事人簽收即具有執行力。如果糾紛當事人在簽收調解協議后，不履行協議的話，則糾紛相對人可以申請法院強制執行，只要不違背法治精神，法院應當受理。如果糾紛當事人的任何一方認為調解協議無效或有違法的情節，可以及時申請法院對調解協議的司法審查。[14]

3.4 體育行政調解的監督

體育行政機關或授權組織作為糾紛當事人一方時的體育行政調解要求保密。這樣使得社會公眾的知情權與體育行政調解的保密要求相互沖突。通常情況下由于體育行政糾紛都會涉及到公共利益和私人利益的沖突。由于調解的實質是對自我權利和利益的一種讓步或妥協，那么作為體育行政糾紛當事人一方的體育行政機關或法律授權的體育組織有可能在調解的過程中用公共利益做出讓步或妥協，從而可能對公共利益帶來損害。由于行政調解的保密性要求，使得不能公布調解的過程或結果，從而也就失去被監督的可能。另一方面，對于當事人之間地位不平等的體育行政糾紛，特別是發生在體育行政機關及體育行政機關行政行為相對人之間的體育行政糾紛，由于糾紛當事人一方是地位相對強勢的體育行政機關，而另一方是地位相對弱勢的社會個體或法人。在調解的過程中處于弱勢地位的社會個體或法人的體育權利能否得到保障？是否是在自愿的前提下接受調解的？是否是在自愿、協商的原則下達成協議的等，由于調解過程的隱蔽性使得這些問題都受到質疑。因此，針對這些問題，可以從體育行政調解的制度設計上進行規避。首先，規定凡是對于涉及到體育公共利益的體育行政糾紛，在不公布調節過程和細節時，應公布體育行政糾紛的內容和調解結果。其次，體育行政調解的司法審查。體育行政調解應從三個方面接受司法的審查：對體育行政調解過程是否存在強制、誘導、脅迫、重大失誤等行為進行審查；對糾紛當事人的意思表示是否自愿、清晰、真實等進行審查；對體育行政調解協議內容合法性的審查。第三，通過檢察機關或社會大眾的監督，以確保體育行政糾紛的實體合法和程序合法。最后，體育糾紛當事人提起體育行政復議或體育行政訴訟。

4 結語

隨著我國體育事業的發展，特別是職業體育的異軍突起，我國體育界從來不缺少種類繁多的體育糾紛。非訴訟解決機制作為解決體育糾紛的重要途徑，在體育發達國家促進體育的健康和諧發展發揮著極其重要的現實作用。調解作為糾紛解決的重要途徑在我國有著悠久的歷史文化傳統。這是因為在我國傳統的統治階級社會中人治代替了法治，再加上“和為貴”[9]的道德社會里調解是解決糾紛的主要途徑。體育行政調解是最常見也是重要的非訴訟糾紛解決方式，特別是隨著現代法治的發展及在我國當前體育體制的現實制度下，其已經成為一種獨立的糾紛解決方式。其作為解決體育糾紛的重要途徑之一，在解決體育糾紛時具有

靈活與高效、成本低廉、調解過程糾紛當事人的全程自主參與與自愿決策、對體育糾紛當事人的隱私的保護等特殊的優勢，而這些優勢與體育糾紛解決路徑所追求的高效率、低成本等價值取向不謀而合。因此，在新一輪依法治國大背景下，積極推進我國的體育法制建設有著重要的現實價值。

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