基于HiAP框架論青少年體質(zhì)健康政策體系

摘 要：根據(jù)世界衛(wèi)生組織“健康寓于萬策”的觀點，基于相關(guān)國家和地區(qū)的健康政策文本分析，在確定青少年時期獨特階段的前提下，將青少年體質(zhì)健康政策體系界定為教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息等跨領(lǐng)域內(nèi)可改善青少年體質(zhì)健康的影響因素、促進(jìn)健康公平和可及之政策要素的總稱。青少年體質(zhì)健康政策內(nèi)容方面主要體現(xiàn)在教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息等五個領(lǐng)域。通過梳理典型國家青少年體質(zhì)健康政策的相應(yīng)進(jìn)展，呈現(xiàn)國內(nèi)外青少年體質(zhì)健康政策的不同狀況，對科學(xué)認(rèn)識我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策體系、改善對體質(zhì)健康政策的片面認(rèn)識具有重要意義。

關(guān)鍵詞：青少年；體質(zhì)健康；體質(zhì)健康政策體系

中圖分類號：G80-051；G804.49 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-2076（2016）01-0005-07

Abstract：According to the World Health Organization's point of view of "health in all slip"， based on related national and regional health policy text analysis， under the premise of unique stage in determining teenagers， the author defines youth physical health policy system as the all the essentials that can improve the factors influencing the teenagers physical health of， promote health equity and accessibility in the fields of education， sports， health， nutrition and rest. Adolescent physical health policy content is mainly embodied in 5 areas： education， sports， health， nutrition and rest. By analyzing the corresponding progress of typical national youth physical health policy， the paper presents different situations of adolescent physical health policy at home and abroad， which is of great significance for the scientific understanding adolescent physique health promotion and improving the one-sided understanding of physical health policy.

Key words： adolescent； physical health； physical health policy

收稿日期：2015-11-15

基金項目：上海市大文科學(xué)術(shù)新人項目資助（xsxr2013002），國家哲學(xué)社會科學(xué)一般項目“我國公共體育服務(wù)制度研究”（13BTY013），天津哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（TJTY15-012）。

作者簡介：郇昌店（1980- ），男，山東臨沭人，在讀博士研究生，講師，研究方向體育管理。

作者單位：1.上海體育學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438；2.天津體育學(xué)院社會體育與管理系，天津 300381

1. School of Economy and Management， Shanghai University of Sport， Shanghai 200438， China； 2. School of Economy and Management， Tianjin University of Sport， Tianjin 300381， China 青少年體質(zhì)健康問題的全球性和嚴(yán)峻性，長期以來引發(fā)了政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。很多政府針對與青少年體質(zhì)健康關(guān)聯(lián)的肥胖、運(yùn)動能力不足、壓力過大等問題，紛紛出臺相應(yīng)的政策予以治理，如美國政府出臺的《學(xué)校體育與青少年體質(zhì)健康促進(jìn)技術(shù)框架》、日本的《體育振興基本計劃》和我國《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育 增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》等。上述政策均指向青少年體質(zhì)健康的個別層面，通過對獨特要素的改善，促進(jìn)青少年體質(zhì)健康提升。通過政策實踐與研究進(jìn)展梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前無論是政府還是學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，對青少年體質(zhì)健康政策認(rèn)識存在片面化、局部化的問題，尚未明確把握青少年體質(zhì)健康政策的內(nèi)涵，大多數(shù)政策屬于部門政策，不同政策之間的協(xié)同作用不明顯。綜觀此類問題的出現(xiàn)，一是源于青少年體質(zhì)健康問題的復(fù)雜性和艱巨性，二是過于關(guān)注某個層面的社會影響因素，而沒有意識到全面的健康社會決定要素。

鑒于此，在十五屆五中全會提出建設(shè)“健康中國”的戰(zhàn)略下，本研究從國際上逐漸開展“健康寓于萬策（Healthy in All Policies，HiAP）”實踐框架出發(fā)，論證和分析青少年體質(zhì)健康的社會決定要素，并據(jù)此提出青少年體質(zhì)健康政策體系。

1 健康寓于萬策（HiAP）的理論框架

世界衛(wèi)生組織推進(jìn)的“健康寓于萬策（HiAP）”為提高人口健康和衛(wèi)生公平，構(gòu)建跨部門的公共政策解決方案，系統(tǒng)地考慮了健康和衛(wèi)生系統(tǒng)的影響決策，尋求協(xié)同效應(yīng)，并避免有害健康影響。盡管直到2006年，“健康寓于萬策”才在芬蘭總統(tǒng)健康主題論壇（Finnish Presidency Health Theme）上正式提出，但世界衛(wèi)生組織長期以來的健康實踐為該政策的提出奠定了良好基礎(chǔ)，見表1所示。

“健康寓于萬策”的提出源于對健康影響因素認(rèn)識的不斷深入。1978年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《阿拉木圖宣言》中提及健康的多維影響因素。2003年后，世界衛(wèi)生組織和相應(yīng)國家也在探索健康的其他影響因素，較為關(guān)注健康政策的公平性和可及性等，發(fā)布了《National Public Health Policy， Sweden，2003》《California Health in All Policies Task Force， United States，2010》。2010年，阿德萊德世衛(wèi)會議再次發(fā)布《所有政策中的健康問題：走向共同治理健康和福祉》的會議聲明，由表2即可見健康涉及到多個領(lǐng)域，表明了政策領(lǐng)域與健康的交叉關(guān)系。

“健康寓于萬策（HiAP）”的提出更與國際社會關(guān)注“健康的社會決定因素”密切相關(guān)。“健康社會決定因素”（social determinants of health，SDH）即在直接導(dǎo)致疾病的因素外，由居住和生活環(huán)境中社會分層的基本結(jié)構(gòu)和社會條件不同產(chǎn)生的影響健康的因素，導(dǎo)致疾病出現(xiàn)的“原因的原因”[1]。這也是西方社會關(guān)注健康服務(wù)公平性的重要著力點。源于對健康社會決定因素重要性的認(rèn)識，2005年世界衛(wèi)生組織設(shè)立了“健康社會決定因素委員會”，致力于通過公共政策對社會因素的改造，在推進(jìn)健康公平的前提下提升健康的福利水平。2008年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《用一代人時間彌合差距》的報告，對健康的社會決定因素提出針對性改革建議。健康的社會決定因素及其政策實質(zhì)就是通過政策設(shè)置，改變健康的不公平狀況，推進(jìn)全球范圍內(nèi)健康目標(biāo)的實現(xiàn)（圖1）。

由圖1可見，針對健康的相關(guān)影響要素，健康社會決定委員會的政策框架強(qiáng)化整體性的治理思路。該治理框架的構(gòu)建強(qiáng)化宏觀政治制度、中觀社會地位改造、微觀衛(wèi)生保健系統(tǒng)的構(gòu)建的思路，致力于健康與福利的協(xié)同分配。早在上世紀(jì)90年代，學(xué)者Dahlgren就提出“健康社會決定因素模型”，按照關(guān)聯(lián)層次分為五個類型：年齡、性別和體質(zhì)要素；生活方式要素；社會和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)；教育、工作環(huán)境等因素；最后是一般性的經(jīng)濟(jì)社會文化要素等。由此可見，健康社會決定因素是超越了衛(wèi)生領(lǐng)域，且融合了諸多領(lǐng)域和部門的認(rèn)識突破，對提升健康致因的認(rèn)識具有重要影響，如圖2。

綜合而言，世界衛(wèi)生組織建議的HiAP理論框架不僅與相應(yīng)的政策實踐關(guān)聯(lián)，也與健康的社會因素認(rèn)知相關(guān)，屬于對健康改進(jìn)的全新理念。該理論框架包含五個層面的內(nèi)容：促進(jìn)健康、公平和可持續(xù)發(fā)展；支持部門間協(xié)同；借助多元主體的利益；吸引利益相關(guān)者；實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性或程序性的改變等。“健康寓于萬策”要求政府相關(guān)部門、私人部門和民間團(tuán)體開展協(xié)同合作以解決復(fù)雜的衛(wèi)生問題[2]。為了推進(jìn)國家的實踐，2014年，世界衛(wèi)生組織出臺了“‘健康寓于萬策的國家行動框架”，針對國家或地方政府提出包含確定HiAP的需要和優(yōu)先活動、構(gòu)建行動計劃、確定支持性框架和過程、促進(jìn)評價和參與、確保監(jiān)測、評價和報告、構(gòu)建行動能力等六個部分的國家行動計劃，并建議相關(guān)政策主體可以借助該框架進(jìn)行調(diào)整。

2 青少年體質(zhì)健康政策體系厘定

2.1 關(guān)注青少年體質(zhì)健康政策體系的背景

當(dāng)前的諸多研究成果，展示了青少年體質(zhì)健康問題的復(fù)雜性和艱巨性。青少年群體屬于社會弱勢群體，健康狀況更是受到社會因素的影響。研究表明，青少年體質(zhì)健康差距的決定因素包括貧困、機(jī)會不平等、醫(yī)療保健、環(huán)境條件差、教育不公平現(xiàn)象。就個案層面而言，青少年在成長階段與 HIV 患者聯(lián)系在一起，其未來生活質(zhì)量和體質(zhì)健康狀況均受到一定負(fù)面的影響[3]。學(xué)者以洛杉磯周邊的公園為案例，研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境（公園的距離和布局）和社會因素與促進(jìn)青少年參與體力活動強(qiáng)度水平相關(guān)，建議決策者需要強(qiáng)化這種認(rèn)識。

就我國而言，因公民健康不公平問題較為突出，健康政策更是受到各級政府的高度重視。鑒于我國日漸嚴(yán)重的國民健康問題，黨的十七大和十八大報告中連續(xù)兩次提及“完善國民健康政策、提高人民健康水平”。2012年，世界衛(wèi)生組織和世界銀行發(fā)布世界國家健康排名，中國在145個國家或地區(qū)中排名第55位[4]。我國民眾與世界發(fā)展國家的健康狀況相比，差距依舊較大。

我國國民健康狀況不佳的背景下，青少年體質(zhì)健康問題更為突出。青少年群體中，肥胖癥、近視和傳染病等健康問題極為嚴(yán)重[5]。2010年全國學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研顯示，7～18歲城市男生、女生和農(nóng)村男生、女生的超重肥胖檢出率為23.23%、13.76%、13.76%和8.56%。與2005年相比，分別增長了0.31、0.61、0.23和0.27。同時，青少年近視率持續(xù)上升，且呈低齡化趨勢。同樣是2010年的調(diào)研結(jié)果，7～9歲青少年的近視檢出率為30.07%，10～12歲的近視檢出率為47.58%，13～15歲的檢出率為65.59%。16～18歲的檢出率為76.99%，與2005年相比，各年齡階段的近視檢出率均呈現(xiàn)上升趨勢[6]。

近年來，在中央政府的強(qiáng)力推動下，我國青少年體質(zhì)健康狀況略有改善，但情況依舊較為嚴(yán)重。青少年體質(zhì)健康狀況與青少年未來的社會擔(dān)當(dāng)產(chǎn)生了尖銳的矛盾。2011年，聯(lián)合國兒童基金會和國務(wù)院婦女兒童辦公室聯(lián)合發(fā)布題為“青少年期：充滿機(jī)遇的年代”的報告指出：青少年絕對人口數(shù)量和比例都呈現(xiàn)下降趨勢，從2000年的2.28億（18%）下降至2009年的1.8億左右（13%）。我國人口老齡化挑戰(zhàn)極為嚴(yán)重，未來必然將降低有效勞動力供給，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)調(diào)整，對我國經(jīng)濟(jì)社會生活造成深遠(yuǎn)影響[7]。青少年是未來社會發(fā)展和祖國建設(shè)的中堅力量。中國青少年數(shù)量降低，且體質(zhì)健康狀況不佳，必將成為制約我國未來發(fā)展的關(guān)鍵問題。盡管未來可借助技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，一定程度可擺脫人力資源短缺的制約，但未來我國社會建設(shè)，將更加仰仗數(shù)量逐漸減少的青少年群體。鑒于此，國家通過公共政策投資發(fā)展青少年事業(yè)，必然能展示長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略價值。

與其他年齡階段比較而言，青少年時期的體質(zhì)健康具有獨特性。首先，效果影響的長期性。青少年時期的行為、習(xí)慣和健康狀況對其一生都有長期影響，是成年人疾病干預(yù)的敏感期和窗口期[8]。其次，健康行為的可塑性。青少年時期是個人成長和發(fā)育的關(guān)鍵時期，通過健康教育和行為塑造可有效形成健康的生活習(xí)慣。很多國家或地區(qū)視青少年時期為個體健康教育的關(guān)鍵階段，通過健康教育促進(jìn)個體健康生活方式的形成。再次，病患表現(xiàn)的隱蔽性。除一些遺傳性和傳染性疾病，青少年群體罹患嚴(yán)重疾病的可能性很小；最后，投資主體的國家福利性。青少年群體缺少自主生活能力和必要資源，屬于經(jīng)濟(jì)弱勢群體，因此青少年健康需求需要在國家福利責(zé)任框架下予以滿足。由此可見，青少年時期的健康投資對其后續(xù)成長具有重要意義，需要各界高度關(guān)注。當(dāng)前，各國政府傾向于利用公共政策推進(jìn)健康福利實現(xiàn)，多部門鑒于部門職責(zé)實施了多項公共政策。

2.2 基于HiAP確定青少年體質(zhì)健康政策體系

根據(jù)健康寓于萬策（HiAP）的理論觀點，其關(guān)注健康的社會決定因素，注重跨部門的聯(lián)合管理，明確健康的多維度影響等對認(rèn)識青少年體質(zhì)健康的社會影響因素，這對促進(jìn)政策建設(shè)具有重要啟示意義。就當(dāng)前國內(nèi)外青少年體質(zhì)健康治理及其政策實踐來看，青少年體質(zhì)健康關(guān)聯(lián)至少體現(xiàn)在教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息等領(lǐng)域。因此，本研究將青少年體質(zhì)健康政策體系界定為多領(lǐng)域內(nèi)可改善青少年體質(zhì)健康的影響因素、促進(jìn)健康公平和可及之政策要素的總稱。

結(jié)合我國學(xué)術(shù)界對青少年體質(zhì)健康政策領(lǐng)域的認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)目前的觀點集中在幾個領(lǐng)域。黨權(quán)（2014）認(rèn)為青少年體質(zhì)健康政策與運(yùn)動、衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)[9]，而周強(qiáng)（2014）對日本[10]、楊成偉（2015）對美國[11]的青少年體質(zhì)健康政策進(jìn)行討論時，將論域局限在體育運(yùn)動方面。根據(jù)國外相關(guān)實踐，推動青少年體質(zhì)健康的行為包含了體育和營養(yǎng)、衛(wèi)生等方面[12]。為探討青少年的體質(zhì)健康與社會決定因素的關(guān)系，我國學(xué)者對0～16歲的1 118名調(diào)查者的社區(qū)、家庭、母親和個人4個維度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)調(diào)查人群在健康水平和保健服務(wù)利用存在不公平，而母親和家庭等社會因素對不公平程度的貢獻(xiàn)較大[13]。同時基于我國部分地方性法規(guī)，如《江蘇省學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》《昆明市中小學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》等，并根據(jù)專家訪談的結(jié)果，認(rèn)為青少年體質(zhì)健康政策主要體現(xiàn)在如下幾個領(lǐng)域。

2.2.1 青少年體質(zhì)健康的教育要素政策

學(xué)校是青少年學(xué)習(xí)和體質(zhì)健康促進(jìn)的主陣地，教育政策是促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的關(guān)鍵措施。教育政策對青少年體質(zhì)健康的推進(jìn)，主要體現(xiàn)在生活方式教育、健康理念教育和校園健康環(huán)境建設(shè)等。各種形式的健康教育是青少年體質(zhì)健康教育政策的直觀體現(xiàn)。

國際社會很早就意識到教育對體質(zhì)健康的促進(jìn)意義。1974年，加拿大政府發(fā)布《加拿大人民健康的新前景》，將健康政策的重點從“疾病診治”轉(zhuǎn)向“疾病預(yù)防和健康促進(jìn)”，提出在青少年時期的疾病預(yù)防。同年，美國國會通過《健康信息和健康促進(jìn)法》《國家健康教育規(guī)劃和資源發(fā)展法案》等政策，成立了專門的健康教育局，致力于學(xué)校健康教育的推進(jìn)。在英國，健康教育主要通過更寬泛的生命教育實施。1988年，政府通過了《教育改革法案》（Education Reform Act），要求學(xué)校教育過程中重視教育的均衡性。1990年，倡導(dǎo)建設(shè)包含健康教育在內(nèi)的跨領(lǐng)域國家課程。1997年，成立“文憑與課程局”，開始增訂社會與健康教育新課程。在很多發(fā)達(dá)國家頒布健康教育法案中，很多將校園健康教育作為重點領(lǐng)域，通過內(nèi)容多樣、方式多元的教育形式，使得健康教育成為學(xué)生健康促進(jìn)的重要途徑[14]。進(jìn)入新世紀(jì)以來，美國、英國、日本等非常重視校園健康環(huán)境塑造，促進(jìn)在校學(xué)生的健康教育。

我國健康教育政策開始較早、內(nèi)容較為寬泛。早在1960年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于除四害 講衛(wèi)生的指示》，要求在國內(nèi)開展衛(wèi)生教育，校園和學(xué)生就是政策重點關(guān)注領(lǐng)域。上世紀(jì)90年代，國家教委、衛(wèi)生部、愛衛(wèi)會聯(lián)合發(fā)布《中小學(xué)健康教育基本要求》《大學(xué)生健康教育基本要求》，對學(xué)校健康教育開展具體指導(dǎo)，在后續(xù)健康教育實踐中，基于學(xué)校開展“艾滋病預(yù)防”“控?zé)煛焙汀靶@環(huán)境”等教育行動。在學(xué)校實施健康教育過程中，健康教育與體育、衛(wèi)生等結(jié)合，將學(xué)校體育課程設(shè)置成“體育與健康”，期望借此推進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康。

2.2.2 青少年體質(zhì)健康的體育要素政策

青少年體質(zhì)健康通過體育促進(jìn)形成共識。由于青少年處于學(xué)習(xí)的黃金階段，每天大量的時間處于靜坐狀態(tài)，長時間靜坐影響了體質(zhì)健康。針對靜坐時間過長的狀況，很多國家和組織建議通過體力活動促進(jìn)青少年體質(zhì)健康。體力活動是指由骨骼肌運(yùn)動導(dǎo)致能量消耗的身體活動，包含職業(yè)性、交通性、日常體力活動及閑暇體育鍛煉[15]。

國際上青少年體力活動政策極具啟示意義。世界衛(wèi)生組織建議5～17歲的青少年每天不能少于60分鐘、每周不少于3次強(qiáng)壯骨骼和肌肉的身體活動。加拿大政府建議青少年通過體力活動減少靜坐時間，每天靜坐的推薦時間不超過6小時，看電視、玩游戲的時間不能超過2小時。2014年美國體力活動協(xié)會發(fā)布了全美第一個兒童和青少年體力活動報告。該報告描述了美國青少年體力活動評價指標(biāo)體系和影響要素的指標(biāo)體系，并闡明了交通、學(xué)校、家庭和休閑娛樂的政策[16]。體力活動政策已成為“健康美國2010”的首要措施，通過科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計和量化措施呈現(xiàn)，促進(jìn)青少年群體的體質(zhì)健康[17]。

在體力活動政策中，體育活動是重點領(lǐng)域。美國青少年體育國家聯(lián)盟（Nation Alliance for Youth Sport ，NAYS）頒布了《青少年體育國家標(biāo)準(zhǔn)》，對不同年齡階段的青少年提供體育活動指導(dǎo)。英國體育理事會頒布了《為認(rèn)識培育體育習(xí)慣：青少年體育新戰(zhàn)略》（Creating a sporting habit for life-A new youth sport strategy ），為培育青少年群體養(yǎng)成體育習(xí)慣提供政策建議和健身指導(dǎo)。澳大利亞發(fā)布的《國家體育運(yùn)動與久坐行為指南》，為5～12歲兒童和13～17歲青少年制定了健身標(biāo)準(zhǔn)：每天應(yīng)累計進(jìn)行至少60分鐘的中等至高強(qiáng)度體育運(yùn)動。兒童、青少年的體育活動應(yīng)包含一系列的有氧運(yùn)動，并包括一些劇烈運(yùn)動。每星期至少有3天，兒童、青少年應(yīng)進(jìn)行一些有助于強(qiáng)壯肌肉和骨骼的運(yùn)動。

體育促進(jìn)青少年體質(zhì)健康是我國長期的政策選擇。加強(qiáng)課堂體育教學(xué)、完善課外體育鍛煉，促進(jìn)體育教學(xué)、訓(xùn)練設(shè)施與環(huán)境的建設(shè)，是我國青少年體育健康促進(jìn)的重點工作。2001年，國家體育課程改革將“健康第一”確定為國家體育教育政策的核心指導(dǎo)思想，國家通過學(xué)校體育制度建設(shè)，完善了課程標(biāo)準(zhǔn)、師資配備、監(jiān)督考核、體質(zhì)監(jiān)測等環(huán)節(jié)，而“每天鍛煉一小時”、陽光體育運(yùn)動等在推進(jìn)青少年體質(zhì)健康方面探索成效突出。但我國體育健康促進(jìn)亦存在政策設(shè)計過度依賴體育部門，呈現(xiàn)體育部門專業(yè)治理的局限性，應(yīng)建立教育、衛(wèi)生和體育多部門參與的協(xié)同機(jī)制，避免權(quán)責(zé)不清和重復(fù)浪費等問題[18]。

2.3 青少年體質(zhì)健康的衛(wèi)生要素政策

校園衛(wèi)生政策也是推進(jìn)青少年體質(zhì)健康的重要領(lǐng)域。美國、日本等發(fā)達(dá)國家非常重視通過保障校園衛(wèi)生環(huán)境、飲用水安全和流行病預(yù)防等措施，推進(jìn)青少年體質(zhì)健康。日本在1896年就通過制度建設(shè)設(shè)置了“學(xué)校校醫(yī)”，并賦予其公務(wù)員身份。二戰(zhàn)后，日本政府陸續(xù)通過了《學(xué)校保健法》《學(xué)校保健法施行令》《學(xué)校保健法試行規(guī)則》等。文部科學(xué)省更是將散見于不同部門的學(xué)校衛(wèi)生保健的法規(guī)文件進(jìn)行匯編為《新學(xué)校保健實務(wù)必攜》，以推動校園衛(wèi)生保健工作[13]。美國國會通過《協(xié)作性學(xué)校健康計劃 》，整合健康教育、校園環(huán)境、體質(zhì)健康等內(nèi)容。美國國家教育協(xié)會頒布的《校園健康、心理健康和安全指導(dǎo)》中包含健康與安全教育、體育教育、健康與心理健康服務(wù)、校園環(huán)境與交通、健康環(huán)境和社會環(huán)境、員工健康與安全等部分。

我國校園衛(wèi)生政策不完善，學(xué)校衛(wèi)生體系建設(shè)緩慢。建國后就開展“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”，長期以來高度關(guān)注校園衛(wèi)生。文革以后，我國政府開始高度重視學(xué)校衛(wèi)生，揚(yáng)州會議后衛(wèi)生部、教育部相繼頒布了《中、小學(xué)衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）》和《高等學(xué)校衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）等政策，為學(xué)校衛(wèi)生管理提供了政策參考。1998年，國家教育委員會頒布了《學(xué)校衛(wèi)生管理條例》，2012年衛(wèi)生部下發(fā)了《學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范》，為學(xué)生公共衛(wèi)生奠定了良好基礎(chǔ)。同時，國家針對校園生活設(shè)施、流行病預(yù)防和突發(fā)衛(wèi)生事件等方面頒布了系列文件，較為全面對危及青少年體質(zhì)健康健康的多個層面要素進(jìn)行針對性治理[19]。

2.4 青少年體質(zhì)健康的營養(yǎng)要素政策

充足的營養(yǎng)是青少年健康成長的基礎(chǔ)，也是亟待關(guān)注的政策領(lǐng)域。青少年階段是身體成長的關(guān)鍵階段，國際上很多國家高度重視青少年營養(yǎng)問題。日本在學(xué)生營養(yǎng)立法方面走在世界前列。二戰(zhàn)結(jié)束，日本在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件極差的條件下，啟動了學(xué)生營養(yǎng)餐供給，并通過逐漸制度化保障營養(yǎng)餐發(fā)展。1954年，日本政府制定頒布了《學(xué)校營養(yǎng)午餐法》（歷經(jīng)1956、1957、1974、1978年多次修改、完善），從立法角度對學(xué)校營養(yǎng)餐提出要求。2005年在實施《飲食教育基本法》的基礎(chǔ)上，啟動了《“飲食教育”推進(jìn)基本計劃》，其中針對青少年學(xué)生的計劃是其重點。美國在學(xué)生營養(yǎng)政策方面的探索也較為出色。一戰(zhàn)期間，美國無法招募到充足的兵員，國內(nèi)對青少年健康關(guān)注較高。恰逢1929-1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條，大量經(jīng)濟(jì)物資被浪費。美國國會要求美國農(nóng)業(yè)部利用關(guān)稅收入的30%通過政府采購的形式，購買大量過剩的產(chǎn)品供給學(xué)生，這成為美國學(xué)生營養(yǎng)餐的起源。1946年，美國國會正式通過《國家學(xué)生午餐法》，1966年頒布了《美國學(xué)校早餐法》，1997年出臺了《特殊牛奶項目規(guī)劃》和《學(xué)生奶行動計劃》等。2004年美國公法中《對1966年Richard B Russel 國家學(xué)校午餐法和兒童營養(yǎng)法的修訂》，強(qiáng)化對兒童增加食物和營養(yǎng)援助，簡化了計劃的實施與改善的管理，重新制定了兒童營養(yǎng)計劃。2011年美國通過的 “營養(yǎng)教育培養(yǎng)健康兒童的法案”對青少年的健康教育更有推動意義。美國實施的校園營養(yǎng)餐制度，在覆蓋人群和投資方面發(fā)展較快，為青少年體質(zhì)健康發(fā)展提供了良好基礎(chǔ)。從美國校園營養(yǎng)餐覆蓋人群和投資總額來看，美國政府在營養(yǎng)餐的供應(yīng)上發(fā)揮了非常重要的作用。

我國青少年的營養(yǎng)問題較為復(fù)雜，納入政策視角的時間較晚。建國初期，我國社會經(jīng)濟(jì)條件較差，“營養(yǎng)不良”成為學(xué)生常見病之一。1992年教育部、衛(wèi)生部和全國愛衛(wèi)會發(fā)布《全國學(xué)生常見病防治方案》首次將“營養(yǎng)不良”列為六種學(xué)生常見病首位。1995年，《學(xué)校午餐營養(yǎng)與衛(wèi)生要求》屬于我國政府首次對校園營養(yǎng)問題的政策實踐；隨后，《國家大豆計劃》《學(xué)生飲用奶計劃》頒布。針對貧困農(nóng)村學(xué)生，2012年，國務(wù)院頒布了《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃》，隨后教育部聯(lián)合發(fā)改委、衛(wèi)計委等部門出臺了《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》，對我國農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生營養(yǎng)改善提供了良好條件。與其他國家相比，我國關(guān)于學(xué)生營養(yǎng)的政策建設(shè)較為滯后，學(xué)生營養(yǎng)保障體系尚未完善，國家對青少年營養(yǎng)保障的責(zé)任承擔(dān)不足。

2.5 青少年體質(zhì)健康的休息要素政策

充足的休息時間是保障青少年健康成長的外部條件。作為教育強(qiáng)國的美國，在里根總統(tǒng)期間，高質(zhì)量教育委員會發(fā)布了《國家處于危險之中：教育改革勢在必行》的研究報告，認(rèn)為美國青少年基層教育階段壓力過大，應(yīng)該進(jìn)行及時改革。基于此美國組織了400多名科研人員，歷時4年進(jìn)行基礎(chǔ)教育改革研究后，于1989年發(fā)布了《普及科學(xué)：2061計劃》，政策旨在改變過去重視知識傳授的教學(xué)模式，倡導(dǎo)教學(xué)簡單化和應(yīng)用化；提倡為青少年學(xué)習(xí)減負(fù)，大力增加青少年的休息時間。在英國，中小學(xué)生時間安排較為充足，課程安排主要以實用性知識為主，且高等院校招生對特殊能力學(xué)生具有特別關(guān)照，所以英國基層教育學(xué)生對減負(fù)的要求不高。

針對學(xué)生負(fù)擔(dān)過重、休息時間被侵占的狀況，我國出臺了多項政策。建國之初，毛主席就提倡“身體第一、學(xué)習(xí)第二”，倡導(dǎo)降低學(xué)習(xí)時間。建國之初，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康的緊急通知》《關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康和勞逸結(jié)合問題的指示》等政策，關(guān)注處理青少年在校學(xué)習(xí)和休息間的關(guān)系。1988年，國家教委《關(guān)于減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的若干規(guī)定》，2000年，教育部下發(fā)《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》，要求在推進(jìn)素質(zhì)教育過程中，首先將小學(xué)生的過重負(fù)擔(dān)降下來。教育部2006年發(fā)布《教育部關(guān)于貫徹<義務(wù)教育法>進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育辦學(xué)行為的若干意見》后，于2009年印發(fā)《教育部關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)中小學(xué)管理規(guī)范辦學(xué)行為的指導(dǎo)意見》，要求各級教育行政部門和學(xué)校“科學(xué)安排作息時間，切實減輕學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)”，“堅決糾正各種隨意侵占學(xué)生休息的做法，正確引導(dǎo)家長和社會積極參與，切實把課內(nèi)外過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)減下來，依法保障學(xué)生的休息權(quán)利”。2013，教育部門為徹底減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，出臺《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》，在征求意見階段，從入學(xué)、編班、教學(xué)、作業(yè)、考試、等級評價等方面探索破解小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的有效方法。

3 結(jié)束語

青少年體質(zhì)健康問題的跨界性、跨域性，必然呈現(xiàn)治理的艱巨性。從我國長期以來的政策實踐來看，呈現(xiàn)出過于依賴體育領(lǐng)域政策，對教育、衛(wèi)生領(lǐng)域略有涉及，營養(yǎng)、休息領(lǐng)域提及較少的狀況。借鑒發(fā)達(dá)國家對青少年體質(zhì)健康的促進(jìn)計劃，未來的政策實踐應(yīng)更多關(guān)注跨部門政策制定與執(zhí)行，通過體育、教育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息等領(lǐng)域的制度協(xié)同建設(shè)，保障青少年群體健康權(quán)的實現(xiàn)，進(jìn)而推進(jìn)青少年體質(zhì)健康狀況的提升。

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