網絡外賣平臺再議監管

文 《法人》見習記者 李立娟

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網絡外賣平臺再議監管

文 《法人》見習記者 李立娟

隨著北京發布首個網絡食品經營監督管理辦法，網絡外賣平臺如何進行進一步規制以應對市場的需要，再次引發思考

“互聯網+”影響之下，網絡深刻地影響著人們的衣食住行，但伴隨著互聯網的飛速發展，必然會有一些問題肆意滋生。在2016年“3·15”晚會上，餐飲外賣平臺再次成為輿論關注的焦點。關于互聯網外賣行業的發展現狀以及如何規制，成為現下應該思考的問題，而一些地方性的法律法規，也為管制該行業開了試探性的先河。

日前，北京市食品藥品監督管理局發布《北京市網絡食品經營監督管理辦法（暫行）》（下稱《辦法》），成為針對網絡食品經營管理的首份地方性規章。

針對外賣行業的發展情況，中投顧問高級研究員薛勝文在接受《法人》記者采訪時表示，盡管“3·15”曝出餓了么違規操作丑聞，打擊到了外賣O2O行業，但并沒有對市場銷售情況產生太大的挫傷，且一些被外賣平臺取締的無證餐飲提供商從線上轉向線下，通過傳單、電話等途徑繼續提供服務。外賣O2O市場整體屬于快速發展的上升階段，暫時沒有出現市場萎縮的情形。

中研普華研究員曹慧在接受《法人》記者采訪時亦表示，2015年中國互聯網餐飲外賣平臺市場訂單規模呈高速增長趨勢，成交額已超過130億，市場發展前景良好。

但她同時表示，目前我國餐飲外賣平臺人氣旺盛，用戶規模龐大，但行業監管仍是難題，監管缺失以及監管不到位等問題嚴重。2016年“3·15”晚會曝光了某些外賣軟件的安全隱患，引起社會熱議及重視，但相關監管法規仍有待進一步確立，監管措施也有待進一步加強。

北京新規落地

經央視曝光后，雖然網絡外賣平臺取締了不少“三無”提供商，但是小商戶、小賣家依然是外賣平臺的首選商家，平臺依然需要依靠這些早期的小商家、小攤鋪來沖刺訂單以及規模，以保持自己的競爭地位。

“這樣才有可能吸引用戶，從而獲得投資方的青睞甚至更多利益。”北京市京師律師事務所合伙人、首都保健營養美食學會副秘書長王琮瑋在接受《法人》記者采訪時如是說。因此，無論燒錢補貼，還是其他各項優惠政策，都是為了吸引更多的客戶流量，這也就意味著選擇商家的條件、許可范圍等方面都存在了不統一的標準。

她進一步告訴《法人》記者，三無商戶不得入網售賣食品，同時要求第三方平臺必須對入網商戶進行證件審查等等，這些是《北京市網絡食品經營監督管理辦法》的強制性規定，表明了政府整治網絡食品安全的決心，也是積極探索將網絡食品安全納入法制化軌道的一次新嘗試。

同時，《北京市網絡食品經營監督管理辦法》在嚴格處罰的基礎上，鼓勵網絡訂餐實施“明廚亮灶”，將其加工過程進行網上實時播出展示。這亦表明，網絡訂餐服務是今后發展的方向，盡管網絡食品交易問題隱患多，但對于這種新興的餐飲交易模式，行政部門、立法部門不能一下子完全否定它，而應積極規范和完善監管，促其良性發展。

當然，網絡外賣平臺自身也將面臨著因選擇與競爭帶來的問題，王琮瑋對《法人》記者解釋道，首先是商家規范不統一，服務水平不一致。由于外賣網絡平臺準入機制不完善，平臺審核環節薄弱，甚至為了拼客戶流量而放松準入標準，導致外賣平臺充斥著無證經營的小商戶、黑作坊，食品安全狀況堪憂。此外，部分商戶或因無誠信，或因訂單多漏發餐品，甚至拒絕提供發票，導致消費者的權益難以得到有效維護。

其次是市場監管與平臺內部監管環節薄弱，缺乏專業性指導和審查。對于平臺自身來說，對那些將要準入或已經準入的商家進行線下排查困難重重。中小型商戶可能存在頻繁易名易址、轉讓等情況，與準入時提供的數據材料不一致的較多。同時，平臺市場人員證照審查工作仍須政府監管部門的專業性指導，提高審查準確度。這就導致排查成本過高，不利于平臺的競爭。

此外，對市場監管來說，僅僅依靠媒體曝光是不夠的。很多人也為外賣平臺叫屈，認為便宜的價格當然只有便宜的投入，已經不能奢求對便宜產品的安全了。平臺也只是平臺，不能因商家進入了平臺，責任就全在平臺了。這些聲音的出現，以及商家、平臺、政府之間的推脫責任，只是市場監管乏力的縮影，直接導致消費者的信任危機。

第三個問題是外賣平臺的運營復雜程度導致政府監管力度低、難度大。國內基本上所有的餐飲O2O實際上只是在做平臺，是將所有的線下餐飲企業聚到這個平臺上，僅僅只是提供流量的導入，因此如何審查入住商戶資質等問題，便成難題。

目前的政策，也還難以形成對外賣行業的完善監管。在外賣平臺領域，包括物流配送、商家責任、平臺責任等方面，都是作為新領域在逐漸發展，在政策監管方面，雖然有食品安全等一系列相關法規，但依舊處于一個監管的灰色地帶。

發展背后的隱患

廣東省律師協會民事法律專業委員會副主任、廣東寶慧律師事務所主任藺存寶律師在接受《法人》記者采訪時說：“我認為主要問題是在外賣平臺，循著消費環節來說，現行法律是不夠完善的，存在一定的滯后性。”

他進一步解釋道，首先平臺提供的是一種中介服務，這種中介服務也就是介于消費者和商家之間，而平臺本身是不生產產品的，消費者通過平臺所預訂的食品并不是平臺生產的，因為這個中介的性質，導致平臺對產品的生產者或者服務的提供者的產品和服務質量的監管，往往是不到位的。

“因為質量的監管，往往是表現在事后，也就是說屬于一種事后的監督，事后監督又有賴于消費者向平臺或者經營者進行投訴等形式的信息反饋，通過這些才能獲得這些信息，而平臺中介的性質決定平臺很難對產品和服務做到事前的監督。”藺存寶表示。

其次，消費者通過平臺預定了某些服務，平臺提供服務或許不會向消費者收取費用，而是向與其有合作關系的商家收取一定的費用，這就相當于一定的推廣費用，實際上平臺也是通過這種方式盈利的。因為沒有消費者與平臺、商家與平臺、消費者與商家之間的三方協議，在法律框架上來說，對于權利義務的界定則不是很明確。

即使外賣平臺是一種新興的產業方式，即使沒有相關的立法跟上，但當事人之間涉及民事領域的糾紛，仍可以根據現有的民事法規界定權利義務。

“我認為，消費者在通過了外賣購買商品之后，商品的提供商和消費者之間就構成了一定的消費合同法律關系。而外賣平臺要在這種消費法律關系之間承擔一定的連帶法律責任，或者對商品的質量起到一定的擔保或者補充擔保的責任。”藺存寶告訴《法人》記者。

藺存寶認為，外賣平臺的監管滯后性還表現在平臺對解決消費糾紛或者爭議的設計不足。平臺應該在解決爭議方面下大力氣，努力做到未雨綢繆。而目前來看，平臺更多是將重點放在市場開拓方面，而忽略了解決爭議。

“而這部分如果解決不好，恰恰會起到反作用，這種反作用力或許會影響到平臺的業績或者信用。”藺存寶表示，在實踐中，凡是投訴到媒體、消費者保護組織、工商、食藥監部門的事件，都是在消費者發生糾紛之后，消費者投訴到平臺，平臺將責任推給商家，投訴到商家，商家又以通過平臺預定為由將責任推給平臺，這樣的扯皮行為導致消費者的維權難。

藺存寶建議，可以借鑒淘寶、京東的爭議解決的模式，比如說商家被投訴后平臺應該介入，核實情況后可對商家進行處罰或者對消費者先行賠付。

規則有待細化

“外賣O2O方便了人們的生活，但行業的混亂又給消費者帶來了潛在隱患，市場監管不能只是簡單禁止、取締，而是要出臺簡化細則，用法規、條例引導行業健康發展。”中投顧問高級研究員薛勝文就如何進行外賣平臺監管等問題對《法人》記者說。

中研普華研究員曹慧亦對《法人》記者建議，工商、食品監管以及外賣平臺等相關部門應加強監管審查力度，對餐飲外賣平臺經營者的經營資格進行嚴格審查，提高準入門檻。從源頭上確保餐飲外賣平臺上的商家具備合格資質。同時，建議餐飲外賣平臺和餐飲實體商家簽訂合同，由餐飲外賣平臺對餐飲商家的各種食品來源狀況進行預先審核。

她進一步說，當消費者發現商家銷售的外賣食品不符合法律法規的規定或引起消費者身體不適及其他傷害的，應及時完善和暢通消費者的投訴渠道，并由監管部門對相關經營者進行核實調查，如情況屬實，除依法要求其予以賠償外，還應強制不合格餐飲經營者退出平臺，責令其停業整頓。

王琮瑋同時對《法人》記者說，為積極應對網絡食品零售、網絡外賣訂餐、跨境食品電商等互聯網食品新業態發展態勢所帶來的食品安全危機，監管部門探索網絡食品監管法治化，提高了網絡食品經營的門檻，有利于促進網購食品產業的良性健康發展。

她進一步解釋道，應將網絡食品安全納入法律層面，明確規定網絡食品交易第三方平臺的食品安全管理義務和責任。2015年新《食品安全法》頒布，但《食品安全法》是大的法律層面，僅僅是對第三方平臺進行了規定性的解釋。對于第三方平臺進行監管，需要有具體的實施細則。

這也就意味著，還要出臺一些安全條例及配套的法規規章，來保障行政執法權的實施，包括對第三方平臺的審查、中文標簽的推廣使用等，都需要確立全國統一的標準。此外，在《食品安全法》基礎上，制定相關法律、法規、規章，完善協調機制，保證食品生產經營規范有序和監督管理依法有據，立法體系完善之后，執行起來才更方便、有效。

此外，為有效完善網絡食品安全的統一標準，應盡快出臺食品安全的國家標準，保證食品安全。提高和完善食品安全標準，是加強食品安全的一個最有效的重要途徑，一定程度上也是重建消費者食品安全信心的有力舉措。以公共利益為最大關切，排除關聯利益的干擾，積極參照國際標準化組織、食品法典委員會、國際衛生組織等發布的食品國際標準和分析方法，對食品安全標準進行一次全面的清查、修訂、增補，盡快整理修改食品安全標準，同時提高食品安全生產和管理標準更新反應速度，使得企業能夠有法可依，食品相關職能部門亦有法可依，有據可查。

王琮瑋表示，平臺也應針對性地與政府協商，民生與制度共進。比如，由于法律法規所限，許多商戶因建筑屬性導致經營場所無法辦證，但這些商戶能長期解決當地的民生問題，所以應當就此類涉及民生利益的問題與政府進行溝通，達成一致的解決辦法，既能保證食品安全，又能解決實際民生難題。

藺存寶亦對《法人》記者建議道：“網絡外賣平臺是新興產業，畢竟市場廣泛，是能夠創造價值的領域，同時能夠在商家與消費者之間連接一定的通道，這是有益于市場發展的，應該進行鼓勵”。

而對于此類新興的領域，法律往往滯后，要及地立法進行規制，使產業能夠有效地協調發展，既兼顧平臺的經濟利益以及效益，又兼顧消費者合法權益的保護。

“我個人認為，在‘互聯網+’之下，我們的政府部門擁抱互聯網的速度還是較快的，可以做出靈活的反應，但是我們的立法機構卻反應得非常遲鈍，有新的事物出現，不妨先立一個層級比較低的法律，或者鼓勵地方性立法做一個嘗試，嘗試以及實施一段時間之后，再形成一個全國統一的立法，這樣是值得鼓勵的。”藺存寶最后建議道。