院校科研經費配置管理機制研究

謝明華+劉宏祥+吳迪+賈亦卓

摘 要：對院校科研形勢任務、特點和經費配置管理機制存在的問題進行了研究，分析了現行科研經費配置的組織、協調和監督機制，總結了科研經費配置的基本組織結構。在此基礎上，優化了科研經費配置的組織體系框架，提出了配置協調的原則和手段，并針對院校科研經費配置監督存在的問題，提出并構建了符合院校實際的科研經費配置監督管理體系，以期為科研經費的優化配置提供參考。

關鍵詞：院校科研；經費配置；管理機制；協調原則

中圖分類號：G644 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.10.003

黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，建設創新型國家，科技創新的核心地位更加凸顯。我軍實施科技強軍和人才強軍戰略，拓展、深化軍事斗爭準備，提高軍事訓練實戰化水平，對培養高素質新型軍事人才、提升院校科技創新能力提出了新的戰略性要求。

1 現狀分析

1.1 院校科研經費配置管理現狀分析

院校具有學科密集、知識密集、人才密集等優勢，對總部機關能夠勝任機關“智囊”角色，對一線部隊可以發揮“技術總師”作用，是軍事理論和軍事技術創新的重要平臺，在推進科技強軍、加快軍隊現代化建設中具有基礎性和引領性的作用。長期以來，院校科研取得了長足進步和明顯成效，但科研管理機制，特別是經費配置管理機制與新的形勢任務和“新常態”要求仍有差距。

合理、高效的管理機制是科研經費配置系統良性運轉的保障。院校的科研渠道眾多，各渠道任務管理要求不一，逐漸形成了多頭管理、多重標準管理的實際，從客觀上對經費配置管理機制的建立提出了挑戰；科研組織模式不夠高效，科研力量自成體系、資源配置分散，各專業領域之間、承研單位之間缺乏有效的協同合作機制，從主觀上造成經費配置管理條塊分割，難以形成合力，孵化學科專業交叉的重大科技成果。此外，院校科研經費配置管理仍缺乏覆蓋項目研制全壽命周期的、有效的監督評價機制，重復研究、經費浪費的現象還時有發生。

1.2 科研經費配置管理機制分析

科研經費配置管理機制主要由組織機制、協調機制和監督機制三部分構成。組織機制通過有所側重的經費配置，為實現系統目標提供支持，通過反饋控制糾正各種偏離系統目標的行為，保證系統工作的效果；協調機制通過對科研經費管理各部門之間的管理和控制，使其經費配置更加合理，經費投入更有效率，達到以最少投入獲得最大產出的效果；監督機制可以保證科研經費在各個部門的正常流動，避免資金浪費。

合理、高效的管理機制是科研經費配置系統良性運轉的保障，其內涵和功能總結如表1所示。

2 科研經費配置組織機制

2.1 科研經費配置基本組織結構

根據職責分工，科研經費配置的組織結構可劃分為宏觀層、中觀層和微觀層三個層次，由科研管理部門、財務部門、專業系室和項目實施主體（即項目組）共同組成。科研經費配置基本組織結構如圖1所示。

2.2 科研經費配置組織體系構建

高效的組織機制，在明確各級組織機構職能的基礎上，關鍵還是在于建立科學的組織體系——在宏觀層面強化設計規劃，在中觀層面強化執行監管，在微觀層面激活創新動力。

2.2.1 在宏觀層面強化設計規劃

在我軍院校科研經費配置的組織管理中，科研管理機關具有十分重要的作用，具體表現為：①通過各類渠道直接定向投資；②通過引導類計劃、產學研聯合、軍民融合、專向領域技術聯盟等政策措施引導、鼓勵和吸納相關軍地企業等投資，進行科研創新；③制訂相關條例和規定，提供合理的科研項目（含經費）申報機制，懲治科研活動中的各種違法侵權行為。

2.2.2 在中觀層面強化執行監管

院校科研經費配置組織機制的順利運作并發揮作用，在很大程度上取決于中觀層面科研經費在專業系室和相關領域配置上的組織管理。以院校、軍地相關科研機構為核心，聯合一些高科技企業參與，或者以大中型企業集團為核心，聯合院校、軍地相關科研機構等參與創建院校內專業系室、相關專業領域的技術創新中心，以支撐院校科研創新活動的發展。在這種模式基礎上構建的工程研究中心、戰斗力孵化和生成中心等可以成為院校科研各個專業領域的技術開發中心據點和技術創新成果的動力源，資金在這里匯聚，并可以合理分配到各個部門，發揮其最大效用，為院校科研活動提供重要的支撐力量。同時，財務部門的監管是科研經費在制度下執行的最有效、最直接保證。

2.2.3 在微觀層面激活創新動力

科研經費配置組織機制的建設必須以各類科研活動主體的科研經費運行為基本單元。因此，要建立正常運轉的有利于科研活動開展和促進戰斗力生成模式轉變的科研經費配置組織機制，必須通過微觀的經費配置激活各類科技活動主體的科研主動性。

3 科研經費配置協調機制

3.1 科研經費配置協調的原則

科研經費配置中協調的目標是在總部機關科研經費的配置引導與政策激勵下，優化院校科研經費配置結構，實現院校科研發展規劃目標，形成總部機關、院校、專業系室、項目組四方共同參與的科研經費配置的創新格局，盡快提升院校科研水平。因此，在科研經費配置協調中，應遵循以下原則。

3.1.1 頂層設計和統一規劃原則

結合各系室的發展需求，突出重點，分階段積極、穩妥地推進科研經費配置。

3.1.2 綜合集成，優化配置原則

按照整合、共享、完善、提高的要求，有效控制增量經費，激活存量經費，最大限度地發揮現有經費的潛能。

3.1.3 機關引導，多方共建原則

總部機關和院校科研管理機關在科研經費供給中發揮引導作用的同時，應充分調動地方高等院校、科研院所、中介機構、行業協會、民營高科技企業等各方面的積極性籌集科研經費。與此同時，院校科研管理機關應采取積極措施加以引導和推動，消除各方合作中的各種行政性障礙，以保證各方合作的有序化。

3.1.4 多邊協調，整體聯動原則

在院校現行的科研經費配置模式下，諸多階段均涉及多個利益主體的參與，因此，應從整體的角度形成多邊協調關系，強調科研經費配置系統的整體性，從而實現各利益主體相互之間的聯動效應。

3.1.5 揚長避短，優勢互補原則

科研經費配置協調的目的在于獲取分工協作的好處，使總體利益最大化，因此，各利益主體都應揚其所長，避其所短，按比較利益原則合作。通過科研經費配置系統內的優勢互補，盡可能節約經費消耗，最大限度地提高科研經費的使用效率。

3.2 科研經費配置協調的手段

現時，院校科研活動日趨復雜化和大型化，科研經費配置所涉及的內容和范圍也日漸廣泛。為了使科研經費能夠高效配置，必須配以多樣的協調手段，綜合運用多種方式，從而實現科研經費配置的高效協調。

3.2.1 強制進行宏觀科研經費配置

通過設立法規制度進行的科研經費配置具有強制力，它無差別地為正常的科研經費配置活動提供保護和穩定、有序的外部條件，懲罰各種阻礙正常科研經費配置活動的行為，將行政干預隱蔽化，從而提高宏觀協調的效果，保證宏觀科技環境的穩定性，降低運用行政手段協調的隨意性。

3.2.2 直接干預科研經費配置

直接干預科研經費配置是傳統計劃體制下普遍采用的協調手段，它的執行過程較簡單，能在短期內根據需要對科研經費配置作出較大的改變，具有速效性，而且可以根據不同場合、不同情況作出及時反應，又具有“靈活性”。當然，這種手段容易造成“一刀切”的現象，存在割斷科研活動的內在聯系等明顯缺陷，因此應當避免在協調過程中濫用。

3.2.3 通過宏觀科研計劃配置科研經費資源

作為一種事先、直接的經費配置形式，宏觀科研計劃對科研經費的有計劃配置可以滿足我軍科研的實際要求。直接配置科研經費的最大好處在于通過綜合平衡，協調和處理科研活動中長遠的、全局性的目標與短期目標之間的矛盾。這種協調功能的突出特點是預見性和計劃性較好，它可以事先調節一段時期內的科研經費配置情況。由于這種配置方式具有預見性，其功能發揮的成本往往可以降到最低限度。

4 科研經費配置監督機制

4.1 院校科研經費管理監督中存在的問題

近年來，我軍在科研經費監督管理方面制定、頒布了一系列法規和制度。這些法規和制度的制定為院校科研經費監督管理工作的開展提供了依據，對經費監督也有很強的指導作用。但是，院校在科研經費的監管方面還存在很多問題和不足，主要體現在以下幾個方面。

4.1.1 監督體制不健全，職責不明確

外軍的監督機構，無論是微觀監督機構，還是宏觀監督機構，均具有相對較強的獨立性。這種獨立性所蘊含的互不隸屬、相互制約的特性是發揮有效監督作用的前提和基礎。而在我軍院校現行科研管理體制下，各部門及部門內職能機構往往同時擔負立項、管理和監督評價三重職能，業務繁忙，工作人員少，無暇顧及經費方面的監督工作，使監督工作難以最大限度地發揮應有的作用。

4.1.2 監督制度不系統、不完善

外軍的科研經費監督工作是依照相關法律和法規來進行的，科研經費監督在機構設立、審計標準、審計要求和違規處理上都有明確的法律依據和保障。而我軍院校現有的科研經費監督工作是分別依據科研計劃和專項資金的相關管理辦法進行的。由于缺乏統一的科研經費監督管理規定，同時也缺乏具體的、可操作的監督實施細則，監督工作的隨意性很大，缺乏規范性、經常性和科學性。

4.1.3 缺乏對科研經費使用流程的有效監督

外軍的科研經費監督一般從經費申請開始就啟動了監督工作，在經費預算、分配和使用過程中，通過檢查、調查進行監督，并通過事后的審計、影響分析和績效評價等對科研經費的使用進行監督管理。而在我軍的課題制管理規定和各類經費管理辦法中，監督的對象均為“經費使用單位”，均沒有提及是否要對經費流動的各個環節，包括立項進行監督。實際上，對經費流動的各個環節進行監督，既符合當前“權力需要制約、制衡”的理念和需要，也符合加強黨內監督和治理科研學術腐敗的要求。

4.1.4 缺乏完善的經費監管系統和反饋制度

我軍院校現在還未能建成完善的經費監管信息系統，使得科研制度的建立和經費監督沒有足夠的信息支持，進而使科研管理機關在經費配置時很難正確把握投入方向和投入總量。另外，院校科研經費管理缺乏有效的反饋制度，使監督檢查結果的約束力不強。現行科研經費監督體系不健全，缺乏對監督處理結果的反饋要求，使得科研經費的監督流于形式，約束力不夠強。

4.2 科研經費配置監督體系研究

關于科研經費配置監督體系，可以從以下3個方面構建：①監督科研經費使用的各個環節，包括經費預算和經費審批是否合理，經費使用是否規范，項目結束后經費結算是否符合要求等，形成一條與經費流動相對應的“監督鏈”； ②通過宏觀監督和微觀監督的協調配合，建立經費監督機構，為經費監督提供組織支持；③從法規條例、信息系統等方面為經費監督提供支撐，最終構成完善的科研經費管理體系。

4.2.1 建立多層次、全方位的監督系統

對科研經費配置的監督，主要從以下3方面著手：①對預算階段的監督。主要內容為項目經費預算是否合理，有無虛報漏報現象，經費審批是否符合規定，有無玩忽職守的情況等。②對經費使用的監督。主要考察經費支出是否合理，避免科研經費的浪費和非法挪用。③項目結束后的監督。要對項目成果和決算進行審計，確保最終實現預計的產出。

4.2.2 做好科研經費使用的宏觀監督

宏觀決策決定了院校發展戰略、發展規劃和計劃的制訂與調整、優先發展領域的選擇等，從而確定科研經費的投向和重點，因此，科研經費的宏觀決策管理成為科研經費配置管理中非常重要的一個方面。在經費投入的決策階段就應該做好監督工作，重點考察項目的合理性和可行性，避免經費的浪費；在經費使用階段，要時刻把握資金流向，做好階段性評估和反饋，為新的決策提供依據。

4.2.3 在微觀上保證科研經費的規范使用

各科技活動的執行主體，比如項目組要建立自己的內部監管機構，監督經費的使用情況。這種監督主要表現在對日常經費支出是否合理、是否符合規范等的評估和反饋，尤其是在機關重點投入型配置模式下，執行主體要監督自身每一步決策是否符合機關意愿，避免經費濫用。

4.2.4 提供制度和體制保障

4.2.4.1 建立完善的信息管理系統

在實施科研經費監督的過程中，要建立科研經費執行情況監管、審計數據庫，為科研經費監督提供必要的信息，通過對經費預算、執行及審計等基礎信息的系統分析和對重點對象的調查研究，為改進科研經費的監督管理提供基礎條件保障，對監管部門的決策提供必備的支撐條件。

4.2.4.2 采用有效的監督方式

完善的經費監管報告制度、審計制度、績效評估制度和備案制度，兼顧科研經費監督的預算、執行、決算三個環節，發展多種形式的監督方式，是保證科研經費監督有力的必要條件。

4.2.4.3 建立良好的風險管理體制

經費風險管理是一個連續的、循環的、動態的過程，主要包括經費風險分析、經費風險預警和經費風險處理等內容。明確的任務要求、合理的項目進度和準確的項目成本預算是風險分析的基礎，也是做好風險管理的基礎。根據風險分析的結果，可以預測風險發生的頻率和幅度。當結果超出某一范圍時發出風險預警，及時進行風險處理。

參考文獻

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〔編輯：劉曉芳〕