現代礦業地役權制度探析

康紀田

摘要：礦業用地制度創新的根本出路在于資源產權的合理安排。以現代礦業地役權作為礦業用地的重要方式，既是拓展礦業用地獲取途徑的出路，更是提高資源利用效率的出路。從主體、客體、內容等方面構建的現代礦業地役權是傳統地役權的轉型升級，以地下空間為需役地的空間地役權、為獲取礦業廣場而設立的地表地役權等基本覆蓋礦業用地領域。地役權的主體界定以及合同訂立，是礦山企業設立地役權的重要內容。地役權的從屬性而顯示其弱權利性，可通過地役權登記原則、物權請求權以及法律責任等方式，維護地役權的預期、穩定和圓滿。

關鍵詞：礦業法礦業用地地役權

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）03-0020-12

制度創新才能緩解礦業用地過程中礦與地的沖突，創新的目標是將政府配置礦業用地資源轉換為市場配置。如果資源產權界定不清或者不合理，那么即使由市場配置資源也是沒有效率的。礦業用地方式選用現代礦業地役權制度，完全由當事人雙方協商地役權的設立，地役權合同成立則權利生效，是市場決定資源配置的有效路徑。

一、礦業用地現狀催生現代礦業地役權制度

礦業開發與土地以一定形式結合的礦業用地方式，從其整體的動態過程來看，可分為土地的權利方式、獲取方式、利用方式以及退出方式等四個階段。①土地的權利方式，就是指土地以何種產權結構形式進入資源配置市場，即進入土地的獲取階段。這在用地方式中是起決定作用的階段，土地獲取的途徑受阻、土地利用的效率不高以及土地退出的尬尷等，都與土地的權利安排不當有關聯性。土地的權利結構是一種手段，礦山企業依土地權利控制、協調土地的使用行為。合理選擇了土地的權利，就是選擇了礦業用地的特定利益。就整個礦業用地過程而言，現行礦業用地制度、理論和實踐都重點關注土地獲取方式和利用方式，忽視土地權利方式。

（一）現行礦業用地的獲取途徑狹窄

現行礦業用地制度，無論是在農村還是城市，都是按照《土地管理法》的規定統一使用國有建設用地。如果礦山處在國有土地上，國家建設用地可直接出讓為礦業用地，礦山企業的獲地途徑比較暢通。但是很少在城市建礦山，而絕大多數的礦藏處于農村集體所有的土地上甚至處在邊遠山區。《土地管理法》規定農村礦業用地不能直接使用集體土地，必須先將集體所有的土地強制征收為國有性質的土地后，再通過國有土地出讓途徑獲取礦業用地。農村礦業用地最終依靠政府的強制手段進行配置，根本問題在于進入礦業用地獲取階段前的土地權利安排。

政府配置農村礦業用地，主要困難還在于政府手段的法律障礙。按照憲法及法律規定，政府手段的強制征收前提必須是為了公共利益，而礦業用地屬經濟性建設用地。而且，強制征收農民土地，既導致農民不滿財產權被剝奪的現狀，也導致礦山企業不堪一次性投入征地費用的重負。還應看到，國有土地產權的獲取方式不利于土地退出。集體所有的土地轉為國家性質土地歸礦山企業使用，當礦產開發結束退出礦山時，缺乏國有土地返還集體所有的途徑。礦業用地功能喪失則無法發揮新的效用，資源閑置與浪費因此不可避免。

礦業開發不能直接獲取集體土地，就在于集體土地的產權結構設置不合理，導致進入建設用地的權力不足；與公權力并列存在的資源權力，是指資源權利、制度結合所表現出來的能力或支配力或競爭力，物的所有權或使用權只是權力的一個方面。 集體土地改變權利性質后的國有土地的權力過強，則導致進入建設用地以后又沒有退路。從依法治國和維護民眾的利益方面來看，可以說農村礦業用地缺乏獲地途徑。這就說明，必須給集體土地設置適合農村礦業開發所需要的權利。“確保依法取得礦業權的權利人順利取得礦區內的土地使用權，不僅是礦山企業關注的問題，也是法律制度設計需要給予解決的問題”。李平：《礦業用地專章入法呼聲再起》，載《中國礦業報》2014年6月26日第1版。

（二）現行礦業用地的利用效率太低

黨的十八屆三中全會決定提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這一政策方向在于返還農村集體土地應有的權利。該政策一旦上升為法律，礦山企業就可以直接使用集體性質的土地而不再通過國家征收程序，可以較好地暢通農村礦業用地的獲取途徑。農村土地產權安排合理，是農村礦業用地獲取途徑通暢的前提。具有足夠權力的農村集體所有的土地，可通過出讓、租賃、入股等流轉方式直接進入礦業用地行業。當然，還有農地轉用的用途管制。集體土地直接用于礦業開發，在規劃、計劃、保護和退出方面還有諸多制度安排。 但流轉的對象都是整塊的或者成片的土地，礦山企業在市場獲取整塊的或者成片的建設用地客體，對于一些局部或短期性的礦業用地來說將是閑置和浪費。因此，礦業用地獲取途徑的暢通，并不能保障土地合理利用的效率。

土地獲取途徑暢通并有效率，關鍵在于礦業用地的利用形式與其他建設用地明顯不同。一般的建設用地都是長期的整塊的用地形式，而礦業用地形式則是一個復雜結構，有長期的也有短期的、有需要利用整塊土地的也有只需要利用局部土地的、有地下空間用地也有地表用地等。復雜的用地形式構成眾多不同功能的礦區，比如礦業廣場用地、礦業工區用地、礦業附屬工程用地、礦業臨時用地等。從礦業用地的不同區域來看，礦山企業是由不同功能的眾多礦區組合而成的有機整體。不同功能區域的礦業用地分類比較復雜，分為礦業廣場用地，包括廠房設施用地、生活設施用地；礦業工區用地，包括探礦或開采的工作區域用地、選礦或煉礦的工作區域用地、尾礦庫區域用地；礦業附屬工程用地，包括通風口用地、排土或排水用地、道路與管線鋪設用地等；環境保護和礦山恢復區域用地，包括與居民生活保持一定空間距離的土地，退出的礦山建成景區用地等。 這些礦區中有兩類比較典型的特色用地形式：局部用地和短期用地。一類是局部用地。在礦業附屬工程用地中，包括開設通風井口、渣土堆放、埋設地下管道與架設地上線路、地質與水文勘測、道路運輸、廢水排放等，都是屬于占地窄小的局部性用地，又屬于與他人之間的共同用地。另一類是短期用地。與礦業廣場中廠房設施的長期用地比，礦業臨時用地期限很短，一般是幾個月或兩三年。比如，臨時性工棚、取土和移石、排水、排氣等的用地周期短。當然，局部用地既有長期用地也有短期用地，在埋設的油氣管道上方作一個標記屬長期用地；短期用地既有局部用地也有整塊用地，比如勘查、鉆探時打孔用地的時間短而且僅從土地某一個點開個鉆井口。局部用地與短期用地交錯，在礦業用地方式中占有相當大的比例。

礦業開發需要大量的局部用地與短期用地，但現行用地方式都是整塊的、長期的建設用地使用權供給，即使集體土地直接入市也將是如此。這種土地權利的供給與礦業開發的實際需要相脫節，利用結果是土地資源的閑置和浪費。礦山企業為避免資源的閑置和浪費，使用“臨時用地”制度、“地下租賃”方式等規避現行產權制度。學者調查認為，“多數礦山企業不辦理任何用地手續，采取私自租用農民集體土地的方式用地”。 白曉東：《礦業用地方式可以多樣》，載《中國土地》2010年第7期，第47—48頁。臨時用地方式已成為一種發展趨勢，學術界也似乎看好臨時用地制度。臨時用地與私自租用方式，具有靈活性而比較適合局部與短期用地。但是這種誘致性制度變遷導致更大的社會成本。在社會方面，主要是擾亂用地管理秩序；在市場方面，臨時用地與私自租用方式顧及土地獲取和利用而缺乏土地權利的界定，導致土地利用缺乏行為的預期和保障，比如遇到政策改變或土地權人的阻力，則沒有維權的途徑。

（三）礦業用地必須創新現代地役權

礦業開發的局部與短期用地特點，是由開發礦產的地下區位所決定的。地下探礦、地下采掘、地下埋設油氣管道等，其整塊或長期用地對象基本上是地下空間。由于地下空間封閉在地表以下，對其開發離不開地表權利的支持、配合和默契。可以說，局部或短期用地多數是為了滿足地下空間開發的需要。構成與滿足這種需要關系的基本條件，在于地下空間與地表及其以上各層分別具有獨立支配權，才能形成各層之間的相互利用關系。如果地下空間與地表及其以上連成整體而未能分層設置權利，那么要取得地下空間就當然只能連帶地表一起取得，無法分別取得整個地下空間與地表局部，也無法分別取得地下空間的長期開發權和取得地表的短期使用權。

資源產權結構決定于制度安排。2007年《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立”。法律首次將土地的地表、地上與地下立體分層并設定物權，明確了地下空間使用權的獨立性。孫建宏、王衛真、于林竹：《地上地下空間土地利用及確權思考》，載《中國土地》2014年第5期，第30—32頁。地上以及地下空間權獨立是發達國家多年來的法律規定，是進一步有效利用稀缺資源的產權結構。礦業開發一直可以獨立利用地下空間，應該從法律上認可“地下礦業空間使用權”。強調土地立體性分層利用，從物理狀態將傳統意義上的土地整體結構按層次劃分為地表、地上與地下三個部分的建設用地使用權；每一層可以分別設立用益物權，均歸類于建設用地使用權性質。賦存礦藏的地下空間只能用于礦業開發的空間不可替代，從土地所有權中讓渡出來并依法設立的、與地表使用權并列平等的、專門用來從事礦業開發的地下空間使用權，屬于“地下礦業空間使用權”。 在獲取礦業用地時獨立取得地下空間權，包括礦產賦存體、巷道工作區以及設備安裝空間等形成主體礦區，與地表使用權相鄰、并列存在。

相鄰、并列存在的地下礦業空間使用權與地表及其地上權之間形成一種依賴關系，“由空間開發利用的特殊性所決定，土地上下空間的開發利用必然會與地表權利人發生地役關系，這些地役關系不能妥善處理，空間的開發利用就無法進行”。李延榮：《土地管理視角下的土地空間利用權》，載《經濟法研究》2011年第3期，第260—267頁。從這種地役關系中設立地役權，從地表獲取地役權滿足地下空間的需要。“相鄰不動產（空間）之間的各式利用需求均可以借助地役權制度作一攬子規定”。張鵬：《論我國相鄰空間利用關系約定制度的構建》，載《法商研究》2013年第1期，第21—27頁。地役權，既是局部用地和短期用地又是獲地之前的權利界定，可以從根本上緩解獲地途徑與利用閑置的問題。“地役權為采礦權人實現采礦權提供了一條便捷的通道”。張鶴：《采礦用地使用權的取得》，載《昆明理工大學學報》2009年第11期，第44—48頁。為地下礦業開發提供便利而設立的地役權，屬于現代“礦業地役權”。

二、現代礦業地役權是傳統地役權的升級

地役權起源于古羅馬，是最古老的民法制度之一，《十二銅表法》對地役權制度進行了明確的規定。大陸法系民法典的制定大都受羅馬法影響，多數國家的物權法規定了地役權制度。法國民法將地役權分為法定地役權與約定地役權；德國民法將相鄰關系從地役權中分離出來，相鄰關系與地役權并列存在。我國在上世紀80年代《民法通則》制定中，采用相鄰關系吸收地役權的立法模式而未直接認可地役權，但在大多數民法教科書以及物權著作中都將地役權制度作為重要內容予以介紹。2007年通過的《物權法》設專章規定地役權制度，比較詳細地明確了地役權的概念、性質、設立、變更、消滅、效力及其法律責任等。然而，讓法律規定的地役權制度運用于礦業領域，還必須對羅馬法影響較深的傳統地役權轉型升級，才能構建現代礦業地役權制度。

《物權法》第156條規定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地”。地役權，一般是指為了提高自己不動產利用的效益而按合同約定利用他人不動產的權利。根據產權經濟學分析，地役權是產權的分割，是供役地權人將一部分產權分離出來通過合同的形式交付需要這部分權利的人控制，這就形成一種合同關系。地役權實際行使，屬于局部性占有他人土地。 需要利用他人土地才能提高效益的不動產方稱之為“需役地”，采掘礦產、埋設管道的地下空間屬需役地；為他人不動產提高效益的土地提供方稱“供役地”，即被局部或短期使用的他人地表及其空間屬供役地。作為供役地這方，只是提供該土地中的某一個局部而失去了相應土地的支配權利，但對于需役地這方來說，能夠獲得的效益遠大于供役地這方所減損的效能。

地役權的局部或短期供地方式與礦業用地特點相吻合，將會成為礦業用地的普遍方式。而且礦業地役權的權利，在不動產需役地、地役權客體及其內容等方面遠遠超出傳統地役權，屬升級版的“現代礦業地役權”。傳統地役權，主要是地平面的排水、通風、通行等方面，供役地與需役地都局限于地表平面之間，利用的目的、內容和方法都比較簡單，屬于“平面式地役權”。現代地役權已發展到林業、草原、礦山等多個過去未能涉及的領域，屬于“立體式地役權”，具有以下內在特點：一是地役權涉及的不動產從地表到空間。供役地與需役地不動產，以地下或地上空間為主要對象，需役地基本是地下空間。比如，從他人地表向地下巷道開設出入口，或地下水排向地表等。二是不動產權屬主體的特定性。供役地方是地表權或地上權人，需役方恒為礦山企業，不同權屬的兩個不動產主體是設立礦業地役權的基本條件；兩個不動產在地理上涉及相鄰、毗鄰、上下重疊或者相距甚遠；相互之間不是平面交往，而是上下之間的立體關系。三是地役權與礦業開發的不可分割性。礦業地役權因礦業開發而設立，所設地役權不能與該礦業開發分離而獨立存在，也不能獨立流轉。“當需役地為其他權利的標的物時，地役權也隨之成為該權利的標的物。這是地役權從屬性，即地役權不得與需役地分離而單獨轉讓的必然結果”。張鶴：《澳門地役權取得方式的思考及借鑒》，載《政法論叢》2013年第5期，第95頁。從他人地表向地下巷道開設出入口，離開了地下采掘的巷道就失去了價值。四是設立地役權的目的是為了礦業經濟價值。為了提高礦業開發利用的價值和效能、使得需役地能夠更好的發揮效用，雙方協商設立礦業地役權。

現代礦業地役權與現代相鄰關系并列存在，兩者均處于不動產相鄰或毗鄰、均屬于局部或短期利用他人不動產。在沒有設置地役權之前，地役權置于相鄰關系之中處理；在設置地役權之后，地役權從相鄰關系中獨立出來并得到發展。因此界分兩者的本質區別，才能構建現代礦業地役權制度。一般認為，相鄰關系是法定而不是約定的、沒有補償的、相鄰的必要便利關系。然而，這種傳統區別不再存在。比如，開采放炮的震動聲波影響到更遠的村莊，被影響的村莊與放炮的礦山之間已超出兩者相鄰的范圍，而且對村莊生活環境造成影響需要給予一定補償，但這種必要的爆破行為仍屬于現代環境相鄰關系而不能歸于礦業環境地役權。現代權利基礎上的地役權與相鄰關系的本質區別在于權利的來源和目的。礦業地役權只能形成于雙方協商一致，未經約定不能強制行使，目的是為了礦山企業的便利和效益，如果不考慮效益成本，礦山企業還有更多的其他途徑實現開發目標；礦業相鄰關系，享有的相鄰權由法律直接規定而不需要雙方協商一致，目的是為了必要的便利，除此就沒有其他途徑。相鄰關系與地役權適用的制度價值決定了二者的本質區別，由此去判斷是相鄰關系與地役權。相鄰義務是最低限度的法定義務，以需要方維持正常的、必要的生產和生活為限，反映最基本的生活、生產和安全要求。相鄰人只有在別無選擇的情況下，才能要求相鄰不動產權利人提供便利，并嚴格控制在所有權或占有權人能夠容忍的限度以內。 比如，從他人地表向地下空間開設一個入口或通風口，地表權人必須容忍還是只能協商同意礦山企業相鄰方為一定行為。開一個入口或通風口，為地下礦工安全而提供必要的基本便利，礦山企業在地表權人不同意時也享有開設權，但必須補償地表權人的相應損失，這就是可以行為的權利享有與必須補償的權利結果之間的關系；開一個入口或通風口，為地下采掘工人進入便捷或礦產運送輕松的經濟目的，礦山企業必須在地表權人同意的條件下才可以行為，非經協商一致則不具有開設權。但是必須強調，享有入口開設權法定性，還不是本質區別，其區別在于為什么法定而不需約定。開設入口為了礦工安全，是一種相鄰之間的社會性需要，相鄰對方的財產權行使必須滿足這種需要而接受必要的限制，相鄰權的必要延伸和限制緣自財產權社會化，源于產權的社會化功能，所有權不僅僅是所有權人增進自己福利的工具，它還承擔著增進社會福利的義務；這種限制，目的在于保障社會公眾的基本利益，具有社會屬性特征。在相互依賴的社會中，不存在可以不考慮社會公眾利益的絕對產權，社會共同體生活中的私人產權行使必須受到來自法律的合理限制。 防止談判成本太高甚至談判不成而由法律直接規定；開設入口為了節約成本，是一種相鄰之間的經濟性利益，滿足這種利益的行為屬于市場交易，必須通過談判和契約。

三、現代礦業地役權覆蓋礦業開發領域

盡管勘探與開采的用地形式多而復雜，但是從土地權利分層結構來看，礦業用地的主要對象無非是兩個方面：地下空間和地表面。行使這兩個方面的權利，須臾離不開現代礦業地役權制度。礦業開發分別以地下空間、地表面為需役地，所設立的礦業地役權可以覆蓋整個礦業開發領域。

（一）為地下空間開發而設立礦業空間地役權

《物權法》第136條明確規定了土地立體分層利用的權利，認可了礦業地下空間使用權。《物權法》第14章專門規定了地役權，但明顯偏重于水平面不動產之間的傳統性地役權，未能涉及土地使用權在立體分層之間的地役權關系。立體化分層利用可提高土地資源效率，但僅僅對土地的各層分別設定使用權還不能達到利用效率最大化的目的。而且，對于以地下空間為主要利用對象的礦業開發來說，僅對各層分別設置權利還遠不能滿足開發的要求。因此，必須在分層設定權利的基礎上進一步界定各層土地之間的相互利用關系，以此明確權利行使的邊界。

對于礦業開發來說，關鍵是明確地下空間與各層之間的空間地役權關系。空間地役權，屬于土地資源立體化利用后形成的現代性不動產權利，與傳統的平面地役權并列存在而統歸于地役權。必須明確，空間地役權與傳統地役權的內涵和外延并不相同。空間地役權并不是傳統地役權的一個分支，而是整體性地役權的深化和發展，其內涵和外延完全可以被地役權所涵蓋，符合《物權法》第156條的規定。因此，空間地役權是地下空間權獨立出來以后的必然現象，是傳統平面地役權的轉型升級。目前學術界認可“空間役權”，對空間地役權的獨立性存在爭議。許勇：《論空間役權在我國設立的必要性》，載《政法學刊》2011年第3期，第59—63頁。應當看到，“役權”分為人役權與物役權，而物役權包含地役權，那么空間地役權就應屬于空間役權。按照空間役權設立目的可將空間役權分為三種類型： 供自己 （ 特定人或單位） 方便和利益之用；供自己的土地方便和利益之用；供自己土地的特定空間方便和利益之用。從性質上講，空間役權亦當屬于役權的一種。役權可分為人役權與物役權，而物役權包括地役權和建筑役權，空間地役權屬于物役權。梁慧星教授與陳華彬教授所著 2007年版《物權法》中稱“空間役權，也稱空間地役權”。 學者認為這種說法不妥，應該反過來說，空間地役權屬于空間役權。 現代空間地役權與傳統平面地役權，主要是兩者的客體在物理上的區別。空間地役權的供役地，主要是地平面以上或者地平面以下的特定空間，而傳統地役權的供役地僅指地表面而并未包括空間。依法律邏輯，他人的不動產是地平面以上或者地平面以下特定空間的應屬“供役空間”；地表以下空間和地表以上空間作為需役方，稱為“需役空間”，統歸于不動產土地。空間地役權，為了滿足需役空間的使用便利，既有橫向利用更有縱向利用。

礦業開發地役權，由地下空間與地表面以及地上空間構成立體層次地役權體系。一是地下礦業空間利用地表面設立地役權。地下空間使用權獨立，但其使用權行使依賴于地表面。如地下采掘、埋設油氣管道，要從地面開設出入口、開通風口以及立標識等，這些在他人地表實施的行為，除了相鄰關系以外都必須與地表權人協商一致才有權利實施。二是地下礦業空間利用地表面以上空間設立地役權。這種地役權，分為空間實體占用和空間環境利用，前者如空中線路、管道架設需占用實體空間；后者如從地下通過地表向空中的排放，需要利用一定的環境空間。地下空間的礦業開發必須利用環境又必須保護環境，但是既使在法定標準內從地下空間向地上空間排放，也可能影響環境，進而妨礙周圍相關他人的環境權益。符合法定排放標準但又妨礙他人環境權的地下空間排放，必須事前與環境權人協商一致，取得相關他人的意思表示才能行使排放權。公民環境權，是環境時代以社會屬性為本質的個體人所享有的必要性權利，廣泛地表現出社會性，屬于公民個人的權利。公民環境權的核心是必要的生存權，合適的環境是人作為生物個體生存的基本物質條件， 是不可剝奪的、在法律定型化之前就已存在的權利。 三是地下礦業空間利用地下其他空間設立地役權。通過地下巷道采掘礦產，由于受地下的地理環境及資源賦存狀況的制約，需要利用地下其他空間才能順利開采。比如，超出自己的礦區范圍而利用相鄰礦山企業的礦區、巷道及其設施等，合理越界需要雙方協商一致。這種不可避免的利用，雖然必須相鄰但很難歸于相鄰關系，即使“可以找到地役權與相鄰關系在特定的時空性范圍內出現競合的機會”，潘勁松、王也、滕奕：《相鄰關系與地役權之現實思考》，載《湖北師范學院學報》2013年第1期，第115—117頁。也只能設立地役權 。

（二）為礦業廣場獲取而設立地表礦業地役權

礦業開發，主要是地下空間但也需要一定的地表面。如礦業廠房、生活設施及尾礦庫等礦業廣場用地，而且絕大多數礦山處于農村集體土地上。那么，按照國家嚴格的土地用途管制制度，礦山企業直接使用農村集體性質的農業用地開發礦產時，必須具有國家土地利用規劃和年度用地計劃的指標。“受建設用地計劃指標限制，采礦用地需求往往難以滿足。由于涉及農轉用，因此，采礦用地審批也需納入新增建設用地控制指標范疇”。參見鄭娟爾、付英、馮春濤：《地權細分及可實施性與采礦用地制度改革》，載《國土資源科技管理》2014年第2期，第113—117頁。這一嚴格的用途管制又遇上礦業用地的區位固定性特點，加劇了礦業獲地途徑的狹窄性甚至短路，幾乎沒有獲取礦業用地的機會。一般的建設用地不依賴于特定位置，用地選址具有較大的靈活性。礦業用地的區域位置由礦產資源的賦存狀況決定，具有固定性、不可替代性和不可調整性的特點。礦業用地位置的特定性，從諸多方面影晌和制約礦山企業獲取農村集體土地的行為方式。如果礦藏所在地沒有用地指標，即使獲取了集體土地也不能投入礦業開發。 礦藏的固定性決定了開發用地區位的不可替代性，只能使用礦藏所在的土地而別無選擇。但是國家土地利用規劃和計劃因信息不對稱而難以照顧到各方面的具體開發，以及因政府宏觀控制的嚴肅性而缺乏靈活性，致使農村礦業用地得不到農地轉用的計劃指標。為緩解剛性的用地需求與用地管制的沖突，可利用市場的政策工具：計劃指標市場交易。

農村建設用地計劃指標交易，主要是指將他人的鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地、農村宅基地等集體建設用地復墾為耕地后的土地面積，通過增減掛鉤或地票形式轉換成建設用地指標，自2008年發起于成渝兩地的地票交易制度，是農村集體建設用地市場化改革進程中的一項重大創新，引起了學界和政府的高度關注，并被認為是創新農村集體建設用地制度，推進征地制度改革，維護和實現農民土地權益的一項有益探索，是農村集體土地施行嚴格用途管制的有效途徑。礦業用地的特點，決定了地票交易和增減掛鉤制度的必要性。 礦山企業有償競購已轉換的計劃指標以滿足礦業用地的需求。在農地非農化開發指令性配額的土地用途管制條件下，建設用地計劃指標依附于行政權才能產生。基于行政管制權力而產生的建設用地計劃指標交易，其本質是土地發展權交易。崔之元：《重慶地票交易的本質是“開發權轉移制”的創新》，載《重慶時報》2011年2月10日第4版。地票交易以及建設用地增減掛鉤所置換的建設用地計劃指標，來源于農村集體將原建設用地復墾為等面積耕地后的轉化。改變土地現狀的利用權稱為土地發展權，是一種在土地用途轉變方面具有獲利機會的權利，其最早運用于英國、美國。1947年英國《城鄉規劃法》將改變土地使用性質或土地進行深度利用而產生的權益定性為“土地發展權”。“在英國，土地實際歸私人所有，但也只能按土地的原有用途使用土地，變更土地用途的權利即土地發展權”。唐黎標：《英、美、法三國土地發展權制度啟示錄》，載《上海農村經濟》2012年第12期，第40—42頁。土地發展權，主要來源于受國家嚴格限制的用途管制，國家規劃某一土地為建設用地，則被規劃地有了增加收益的機會。計劃指標交易不產生新的土地發展權，只是不同主體之間土地發展權的一種讓渡。通過計劃指標交易讓渡土地發展權，就是未來預期收益機會的轉讓。土地的農業用途與建設用途兩者的經濟收益相差懸殊，同一土地投入相同成本用于工業開發的收益遠高于農業耕種。將整合的建設用地予以復墾的農村集體經濟組織這一方，選擇了土地用于農業而終止了土地發展權的潛在收益；競購改為農業用地所置換的建設用地指標的礦山企業另一方，便擁有以礦藏區域的農用地用于礦業開發權利而有效率地實現開發價值。通過計劃指標交易使得礦業開發效率的提升，在于通過市場機制獲得了將一塊土地進行非農開發的權利，即通過土地發展權交易實現礦山企業的利益。當農村土地交易所拍出地票時，地票拍得者向供役方支付權利對價，相當于向供役方進行補償。在必須嚴守耕地保護紅線之國策下，增減掛鉤制度及地票交易制度，為礦業用地和礦業發展提供了較好的制度。

通常的礦業地役權，就是為了礦業開發的需要而對他人土地加以支配的權利。所謂他人土地，包括他人所有的土地和他人使用的土地；所謂支配的權利，包括在他人土地上實施某種限制行為的權利。地役權形成的實質，在于約定縮減或限制供役地原有的一部分使用權，將被縮減或限制這一部分權利轉移或讓渡給需役地人支配，以此增加需役地的利用價值。“從《物權法》規定的典型物權類型來看，地票交易符合地役權的規定，可以被納入地役權的范疇，進而按地役權的規則進行處理”。 黃忠：《地票交易的地役權屬性論》，載《法學》2013年第6期，第15—25頁。地票交易與增減掛鉤的兩種形式是為了同一目標。因此，有學者認為，“可以說，地票交易系改進版的增減掛鉤，其搭建了需役地與供役地自主交易的平臺”。孫鵬、徐銀波：《社會變遷與地役權的現代化》，載《現代法學》2013年第3期，第73—86頁。用益物權嚴格遵循物權法定原則，《物權法》規定地役權的具體內容由當事人自主約定，只要不違反法律的強制性規定和社會公共利益。建設用地指標交易表明不動產主體享有相當程度的私法自治空間。實際上，許多國家對地役權具體內容的界定都是極為寬泛的，也正是因為地役權內容的開放性才有適用性。

四、現代礦業地役權的設立

按照《物權法》第157條規定，礦業地役權的設立需明確約定雙方當事人、供役地和需役地位置、利用目的和方法、利用期限、費用及其支付方式、爭議解決的辦法等事項。法律規定這些事項也必須運用于現代礦業地役權的設立。《物權法》還規定，地役權自地役權合同生效時設立，必須采取書面形式。在礦業地役權設立的實踐中，關于不動產供役地主體以及法定合同訂立這兩方面是地役權設立的基本內容，有必要特別提出來討論。主體，通常包括在地役權訂立的合同中，作為合同訂立的一項內容。但在論述專業地役權設立時，主要討論供役地主體，需役地主體恒定而無需討論；供役地主體存在諸多不確定的問題，必須先確定主體才能啟動合同訂立程序。