淺論民辦營利性養老機構發展困境及對策

李培曉

[摘要]隨著人口老齡化的加速發展，僅僅依靠非營利性養老機構來滿足老年人的多樣化養老服務需求顯得越發捉襟見肘。民辦營利性養老機構憑借市場反應敏銳、運營機制靈活、服務優質高效等優勢成為彌補養老服務供給不足的重要力量，但其發展面臨著政策、運營等方面的諸多困難。本文結合民辦營利性養老機構面臨的發展困境，提出了針對性的對策。

[關鍵詞]民辦營利性養老機構；困境；對策

近年來，我國人口老齡化特別是空巢化、失能化快速發展，傳統家庭養老功能因難堪重負不斷弱化，老年人對專業化機構養老需求日趨旺盛。然而，由于我國養老產業正處于初步發育階段，加之公共財政的有限性，單純依靠公辦非營利性養老機構提供養老服務愈發捉襟見肘。截至2014年底，我國每千名老年人擁有養老床位27.2張，不及發達國家平均水平的一半。滿足不同社會化養老需求的民辦營利性養老機構憑市場反應敏銳、運營機制靈活、服務優質高效等優勢已成為彌補公辦非營利養老資源供給不足的“生力軍”，如雨后春筍般發展起來，但由于缺乏成熟經驗和配套制度面臨諸多發展困境，亟待從政府、社會和養老機構自身等角度加以重視和解決。

一、民辦營利性養老機構的發展現狀

很長一段時期內，養老機構統稱為“社會福利機構”。1999年發布的《社會福利機構管理暫行辦法》的規定：“社會福利機構是指國家或社會力量舉辦的為老年人、殘疾人、精神病人、孤兒和棄嬰提供養護、康復、托管等生活服務的公益性非營利機構。”這一政策背景下，養老機構多屬公辦性質。民辦養老機構只能以民辦非企業單位身份注冊登記為非營利性養老機構，雖可享受有關優惠政策，但盈利部分不能分紅，只能用于養老機構滾動式發展。民間資本若要成立營利性養老機構，無法通過注冊獲得合法身份。

隨著我國進入加速老齡化階段，老年人基數大，老齡化速度快，加之計劃生育與人口流動造成的“8421”家庭結構、空巢家庭，導致養老服務供需矛盾日趨凸顯、單靠政府提供養老服務越發獨樹難支，政府出臺了一系列鼓勵民間資本進入養老服務業的政策。2012年，《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》的出臺，標志著民辦營利性養老機構可以以企業法人身份登記，擁有了合法的地位。2013年g月，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35號明確提出：要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環境，大力發展養老服務業，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足養老服務多樣化、多層次需求。支持社會力量舉辦養老機構。并提出養護服務免征營業稅、減半征收有關行政事業性收費、用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行等一系列優惠政策。2015年1月國家發展改革委、民政部《關于規范養老機構服務收費管理促進養老服務業健康發展的指導意見》（發改價格[2015】129號）要求“民辦營利性養老機構服務收費項目和標準均由經營者自主確定，政府有關部門不得進行不當干預。”同時，北京、天津、上海、山東、浙江、江蘇等省（市）紛紛出臺一系列鼓勵民辦營利性養老機構發展的行業準入、財政補貼、稅收減免等優惠政策。

二、民辦營利性養老機構面臨的突出困境

盡管民辦營利性養老機構已獲得合法身法，但在實際操作中仍面臨難獲同等政策扶持、難以實現持續盈利、難以承擔過高經營和服務風險等諸多發展困境。

（一）難與非營利養老機構享受同等政策

由于歷史原因，我國養老機構長期以社會福利機構的形式存在，因此我國現行養老機構優惠政策大多是基于養老服務的非營利屬性而設計的，專門針對營利性養老服務的政策少之又少。較之非營利性養老機構，營利性養老機構所獲政府支持甚微。用地方面：非營利性養老機構可采取劃撥形式供地且無須繳納土地出讓金，營利性養老機構須通過招拍掛途徑獲得且全額繳納土地出讓金；財政補貼方面：非營利性養老機構可獲得政府一次性建設補貼和運營補貼，營利性養老機構無法享受；稅收方面：非營利性養老機構免繳營業稅、企業所得稅和行政事業性收費，營利性養老機構只享受養護服務免征營業稅和行政事業性收費減半政策。

（二）僅有優惠政策難以落實到位

盡管民辦營利性養老機構也能夠享受到一定的政策扶持，但由于部門分割形成的政策協調性偏差、缺乏具體實施細則導致的政策操作性不強，部分扶持政策原則性規定多，具體可操作性條款少，對責任部門的規定模糊不清，導致政策或落地有延遲、或未能落地。有媒體針對100多家民辦養老機構的調查結果顯示：76%的民辦營利性養老機構沒有拿到過床位補貼，而且由于95%以上的民辦營利性養老機構依靠自建房屋及租用房屋，導致政府關于養老機構建設用地的優惠政策難落實。民辦營利性養老機構僅有的扶持政策本來就相對匱乏，倘若再不能落到實處，勢必會極大損傷民間資本的投資熱情，遲滯養老服務業的蓬勃發展。

（三）缺乏可持續發展能力

向老年人收取服務費是民辦非營利性養老機構的主要資金來源。盡管目前民辦營利性養老機構的收費模式五花八門，比如產權制、會員制、抵押制、租金制、月費制等，但是這種“以老人養機構”模式，無論采取哪種模式都很難實現盈利甚至很難回收成本，主要原因在于養老機構承受著“一高一壓”：一是土地、房屋等固定資產投資成本高，以某民辦養老院為例，有100個床位，收費一般茌2000～2500元/月，而每年租金就有100萬。這100萬攤在每一張床位上，就是每張床每年1萬元的租房成本。按月折算，每張床的成本就達800多元；二是由于非營利養老機構的前期投入由政府出資，成本比民辦營利性養老機構低得多，但客戶又與民辦營利性養老機構高度重合，擠壓了營利性養老機構服務價格的提升空間。“一高一壓”合力促使營利性養老機構資本流動性差、投資回收期長，通常需要15年以上甚至30年才能收回成本，盈利更是無從談起。

三、破解民辦營利性養老機構發展困境的對策

政府、養老機構、社會各界應厘清各自定位，共同破題民辦營利性養老機構的發展困境。

（一）對營利性、非營利養老機構一視同仁

養老服務產業發展的活力源頭在于廣泛、雄厚的社會資本參與。現階段，我國養老機構發育尚不成熟，政府理應發揮政策優勢，扶持民辦營利性養老機構發展，以撬動更多社會資本進入養老服務業。然而，現行的營利性、非營利性養老機構政策扶持“雙軌制”會嚴重削弱民間資本進入養老服務業的熱情，同時致使民辦營利性養老機構生存堪憂。民辦營利性養老機構雖然不具有非營利屬性，但是它以市場化的模式，為老年人提供了優質、個性、專業、細致的吃、住、醫、護、娛服務，滿足了老年人的多樣化需求，在緩和全社會養老供需矛盾的同時，示范和引領更多民間資本投資養老服務業。因此，政府應該調整政策定位，放開養老機構扶持政策公益性限制，對營利性和非營利性養老機構一視同仁。在這方面，一些地方已做出探索。北京市政府《關于加快推進養老服務業發展的意見》提出：“探索營利性養老機構享受基本建設補貼、運營補貼等政策。”山東省泰安市政府印發的《加快發展養老服務業的意見》提出：“為支持社會力量參與養老服務業的發展，根據新規，營利性與非營利性養老機構建設、運營，享受同等的財政補助政策。”

（二）明確民辦營利性養老機構政策的操作細則

馬克思說：“一打綱領，不如一個行動。”針對政策更多停留在頂層設計層面和缺乏現實可操作性的現狀，應該加快出臺相應配套實施辦法或操作細則，使每一項政策都有對口部門去跟進、每一項條款都能給養老機構帶來實惠。2014年，廣東省梅州市政府下發《關于印發梅州市民辦養老機構運營補貼實施辦法》，對民辦養老機構運營補貼的對象、標準、資金來源、申請和審批流程、資金用途及監督管理等給予了具體明確的規定，確保了民辦營利性養老機構獲取扶持政策有章可循。

（三）創新養老機構的運營模式

針對集中式養老服務業固定資產投資大、資本流動性差的瓶頸，民辦營利性養老機構應打破原有會員制、租金式等傳統盈利模式，著眼投資、消費兩端，探索更貼合老年人消費特點且可實現資本快速流動的經營模式，從投資端出發，可采取公建民營模式，政府出資修建養老機構，再通過委托管理、合作運營、購買服務等方式進行社會化運營，這樣可將初期投入的重資產轉化為輕資產，釋放民間資本投資養老服務業的壓力；從消費端出發，可采取“以房養老”、“反抵押”等模式，鼓勵老年人將自有房產以抵押、置換等方式間接付養老機構服務費用，增強老年人的養老支付能力。