程序公平和參與正義：論地方政府對人大質詢的回應

蔡英輝

摘 要：人大質詢是人大對政府的監督，是保障民意溝通的有效渠道，地方政府必須對此予以尊重配合。基于發展的眼光，地方政府要主動回應人大質詢，維護程序公平、鼓勵民眾參與、推動政務公開、構建責任政府，讓質詢回應進一步程序化、公開化、常態化。

關鍵詞：地方政府；人大質詢；權力秩序；程序公平；參與正義

中圖分類號：D622 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）06-0051-06

質詢權并非無源之水，乃是基于主權在民、代議制和監督制衡理論產生。我國各級人民代表大會（以下簡稱人大）代表人民監督政府和行使質詢權，可從憲法條文中追根溯源。在依法治國的年代，人大對政府的監督越來越嚴格，質詢不斷從無到有、從少到多，呈現幾何遞增態勢，但仍然呈現弱勢狀態。行政權應用得當則會造福于民，運用失誤則會損害公共利益；在《立法法》修訂后，設區的市政府逐步獲得立法權，人大質詢顯得尤為必要，否則將難以起到監督制衡作用。政府要自愛自律自省，主動回應質詢，保障行政程序公平，回歸服務民眾的本原。

一、人大質詢權探源

質詢權是舶來品，最早起源于英國，主要通行于議會制國家，總統制國家如美國主要通過聽證會[1]國情咨文等形式進行，亦有質詢的性質。有學者認為，“在行責任內閣制的國家，議會監察行政機關之權較大；在行總統制的國家，則議會監察行政機關之權便較小；至于在獨裁國家，則縱有議會，其議會監察之權可說無有”[2]227，228。可見質詢權行使與否、執行效果如何，檢驗著議會的監察能力和國家的民主水平。

1.質詢權的界定。遍尋公共行政學教材，描述政府的大多是職能權限界定，卻對權力來源有些語焉不詳，關于政府公共關系、風險管理等研究很少，仿佛行政權從來就有而處于應然狀態，而研究質詢權的則少之又少。“質詢權即議會對于行政或其他事件，得以書面或者口頭，向政府提出質詢要求答復之權。”[2]228“質詢權已成為國會用以監督政府的一項首居重要之權力。”[3]蔡定劍指出：“質詢權是人大監督權與政府行政權的直接交鋒，相比詢問更加嚴厲和強硬，特別是當政府權力過大時，人大質詢行為則考驗人大代表監督政府的勇氣”。“質詢權是指議會成員按照法定程序就特定問題質問有關國家機關及其公職人員，要求作出解釋、說明和答辯并可據此采取進一步措施的權力。”[4]相較而言，質詢權是溫和的，它并不強制行政首長承擔責任，也不直接導致不信任案、彈劾罷免；若政府回應及時妥當，可以算作信息溝通和工作探討；只有政府敷衍推脫的情況下才可能引發事故。

2.質詢權的法理依據。從契約角度來講，“行政權力的受任者決不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他們，也可撤換他們。對于這些官吏來說，決不是什么訂約的問題，而只是服從問題”[5]。對中國情境而言，憲法第2條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。憲法第73條對全國人大及其常委會的質詢權做出了規定。地方人大的質詢權散見于《各級人民代表大會常務委員會監督法》第35條、《地方組織法》第28條、《代表法》第14條等，系統性不強、執行亦有一定難度。從傳統思維來講，有“王子犯法，與庶民同罪”的諺語，其致命缺陷在于：若皇帝（最高行政權執掌者）犯法該如何處置？自覺自律點的皇帝或許會下個“罪己詔”，一般的就敷衍過去的，極端的則可能被權臣廢黜、或引發民憤變亂乃至生靈涂炭，這導致皇權與民眾之間缺乏對話渠道和緩沖地帶，要么改朝換代生靈涂炭，要么就隱忍不發默默忍受。人大質詢架起了行政權與民眾間溝通的橋梁，利于維護行政程序公平公正。可現實中質詢權往往虛置，這顯然不符合現代法治觀念。

3.人大行使質詢權的必要性。任何權力都要受到監督，行政權尤其有膨脹的風險。從立法乃至制規角度而言，國會修正和制定的憲法、法律與政府制定的規章和文件相比，數量上簡直微不足道。“美國今天擁有：一部人民批準的憲法，上百項民選議會通過的立法，上千項由政治上負責的行政首長采納的規章，上萬項行政機構發布的解釋和其他指導性文件，無數條行政官員所寫的建議及新聞發布信息和其他說明。”[6]憲法法律較為抽象、距離大眾較為遙遠，而行政立法和規范性文件與普通公民息息相關。為避免公共利益被劫持，美國以司法審查、議會聽證等形式監督政府。“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”[7]中國政府制定的規范性文件同樣也是數不勝數，甚至有的明顯與法律沖突、侵犯公共利益，卻依舊大行其道。當前設區的市獲得制定規章的權限，若缺乏監督顯然會導致公民權益減損。我國人大行使質詢權責無旁貸，要扭轉民眾的固有印象，充分發揮監督功能，不負民眾的期待。

4.人大行使質詢權的外部生態環境。人大質詢權的運用要符合中國情境，權力秩序以監督制衡為基準，避免立法、行政、司法一家獨大，政黨也納入憲法監督范疇，避免出現權大于法現象，不準任何政黨和個人凌駕于法律之上。中國共產黨是執政黨，憲法明確規定“堅持中國共產黨的領導”，黨對人大、政府的影響不言而喻。“黨的領導主要體現于執政黨領導各級人大制定大政方針，憲法和法律都是在執政黨領導下制定通過的，但是執政黨不宜直接干預具體的行政和司法過程，否則就違反了執政黨自己肯定和承諾的法治原則。”[8]因此要明晰政黨、人大與政府的關系，以此厘清政府的權力來源，夯實政府行政行為的合法基礎。監督政府的主體有多種，有人大監督、政黨監督、司法監督、媒體監督等，各項監督并行不悖、各有側重，人大監督是從人民代表層面對行政行為表達關切，黨紀監督則是組織體系內部的督查，司法監督主要關注是否違法行為，媒體監督側重道德行為是否合規，不同的監督要注意劃分邊界，防止僭越情況發生。從人大自身來講，要強化自身體系建設和廉政建設，充分發揮人大監督作用，在質詢、調查、彈劾等方面有所作為；引入公眾參與和協商民主機制，營造社會、政府與民眾理解信任的融洽氛圍，為質詢的運行創造良好的外部條件。

二、人大質詢權：監督政府的利器

質詢權是憲法賦予人大的重要監督權，是人大及人大常委會法定職權。憲法法律對政府和官員的監督是剛性的，一旦違反則必定制裁無疑；而人大質詢則有回旋余地，容許政府決策試錯，順暢了民意溝通的渠道。當前人大與政府更多是合作關系，監督功能往往流于形式，甚至有走過場之嫌，當天平過于傾斜時，就打破了權力秩序的均衡，不利于健康政治氛圍的營造。因此，要制定質詢規則、預留質詢時間、明確質詢程序、質詢公開透明，保障人大質詢的有效運行，捍衛憲法法律的尊嚴。

1.質詢的監督職分。“議會提供了政府和人民之間的聯系，也就是支持和維護政權的一種溝通渠道，它迫使政府回應人民的需求。議會的主要功能是立法、充當代表機構、監督和審查行政部門、錄用和訓練政治人物，以及協助維系政治體系的合法性。”[9]389人民代表大會制度是我國的根本制度，政府是“人民的政府”；我國人大對政府的監督，主要是為了保障法律法規的順暢實施，保障人民當家做主；質詢目的并非介入或干預，而是鞭策和督促。“在權力的擁有者與權力的行使者間建立有效的通道，使權力的行使能充分體現人民的意愿，不致出現權力異化的情形。”[10]人大對政府的監督主要聚焦于：法律層面、日常工作方面、人事任免及調動等，質詢是人大監督的一種，與述職評議、個案追蹤、問責機制協同發揮作用。

2.質詢的震懾作用。政府權力源于民眾授予，產生于代議制的人大賦權，質詢權亦然。“由于人民是權力的唯一合法來源，政府各部門據以掌權的憲法來自人民，因此不僅在必須擴大、減少或重新確定政府權力，而且在任何部門侵犯其他部門的權力時，求助于同一原始權威似乎是完全符合共和政體的理論的。”[11]現實中，人大代表和政府官員你中有我，我中有你，許多人大代表本身就是政府官員或是與政府存在利益關系的企業家，難免有不愿監督、不敢監督、不能監督的現象存在。“據《人民代表報》一項問卷調查顯示，約83.1%的代表未曾使用過質詢權。有專家估算，有不少于80%的地方各級人大或常委會沒有發生過一起質詢案。”[12]但這并不能說質詢就沒有亮點，如湖南省人大代表1989年質詢并罷免副省長楊匯泉、廣東省人大代表質詢環保局等；全國層面也有1980年人大代表向冶金工業部質詢寶鋼建設問題、2000年遼寧人大代表就煙臺1124海難質詢交通部等。這些質詢對地方政府和行政部門形成威懾，使之承擔違法違規行為后果。

3.人大質詢的程序。“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍。”[13]我國關于質詢的法律多處于粗放狀態，真正操作起來難度較大。譬如對政府不配合質詢沒有確定問責機制，“被質詢者的答復和辯解等均未作具體而明確的規定”[14]。因此，要設計好質詢流程、準備質詢內容、明確質詢方法（口頭或書面）、溝通質詢時限（會前、會中或會后）；要對被質詢者的主體范圍、答復方式、辯解途徑有所限定，對答復不滿意的處理措施等，都要提前做好規劃，便于質詢落地。但囿于人大會期較短、監督力度匱乏、缺乏主動性等因素，有些本應由人大質詢的案例，而當前卻由檢察院提起公訴，變得剛性而難以協調。如雷洋案由人大質詢公安機關更為妥當，卻由于缺少適當途徑而作罷，顯然不利于政府公信力的提升。人大質詢未能充分行使憲法法律所賦予的權力，離民眾的要求仍有相當差距。

4.人大質詢的效果。英國等國家質詢制度相對成熟，已經形成常規，效果也較為顯著。“在議會的立法和代表角色弱化的同時，人們愈發重視議會約束或制約行政權力的能力……如在議會制國家，內閣成員會接受定期的口頭或書面質詢……（英國）首相每周受兩次詰問，其他高級大臣每月受一次類似的問詢。”[9]375質詢制度的確立，監督政府制定政策時自我約束、政策執行時有所忌憚。但質詢只是一種監督手段，并不直接指向問責，如“法國國民議會和參議院每年有上千件質詢案得不到答復。如果一得不到答復就把行政首長免職，法國政府簡直就沒有辦法運轉”[15]。我國人大質詢蘊含探聽了解的意味，并不具有處分懲戒性質。因此，要強化質詢的效果，若地方政府故意藐視憲法權威、無視人大監督、多次質詢仍置之不理，質詢則應與撤職、罷免等銜接關聯。在質詢權往往處于虛置狀態下，人大代表的專職化研究、人大與人大常委會的關系界定、人大自身的純潔自凈就成為必要。

三、積極回應：地方政府應對質詢的應然路徑

當前，一些本應由人大質詢的關鍵環節，質詢卻悄然無聲，行政權處于獨大的境地，權力秩序處于失衡狀態。實際上，權力越大，責任也越大，在缺乏監督制衡的情境下，就如同火車沒有減速閥，稍有差池則可能導致整體傾覆。因此，構建起人大、政黨、政府、司法各司其職、制約平衡的體系尤為必要。為避免陷入塔西佗陷阱，政府要認清自身地位、承擔行政責任，與其聘請網評員洗地辯駁，不如自證清白更有說服力。因此，地方政府要展示胸襟，突破地域局限、部門窠臼和思維藩籬，提前制定危機管理預案，啟動新思維主動回應質詢，營造公正公開的新秩序。

1.樹立法治觀念，派員答復質詢。“當前我國人大代表制度最大的問題是，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民，代表與選民脫節”[16]，此中肯定有人大的原因，但和地方政府也有一定的關系，存在對質詢態度不積極和應付的現象。當前黨對人大、政府、政協的監督越來越到位，人大黨組、政協黨組要定期匯報工作；諸多地方黨委書記兼任人大主任，確實加強了黨委對人大的領導；但政府責任監督方面，陷入到底是人大監督還是黨委監督的主體責任不清的悖論。地方政府及其工作人員要意識到，依法接受質詢則是行政機關的義務，任何地方政府不得推辭。地方政府要認識到，質詢只是法定程序，目的并非就是跟政府過不去，初衷也并非是要罷免誰，而是要督促鞭策。因此，要樹立法治觀念和依法辦事，以超然姿態和平常心面對人大質詢。

有觀點認為，“質詢、調查等監督手段屬于人大對政府的亮劍，決不能輕舉妄動”[17]，這或許是出于現實的謹言慎行，卻并非負責任的態度，對政府的放縱乃至嬌慣，顯然會讓行政權忘記自身的服務角色，導致權力失去監督。由于人大會期普遍較短，政府在接到質詢后，要迅速與人大協調溝通時間，保證代表質詢權的行使。書面質詢要安排專人溝通和送達，能夠及時答復的迅速反饋，不能答復的要解釋清楚原因；口頭質詢需要現場答復的，則盡量派行政首長或一把手答復。例如參照《行政訴訟法》的標準，涉及到民告官的一般應行政首長出庭，以此彰顯對法院的尊重，回應人大質詢亦應如此。地方政府回應質詢要實事求是，不避重就輕和只講成績不提問題；主動坦陳工作中的問題；讓人大能夠切身體會到地方政府的處境；回應過程中要理性解釋，避免與人大代表沖突；回應不局限于具體問題，對抽象的政策也主動回答；涉及國家安全和機密的信息可不予答復。

2.主動接受監督，及時有效溝通。全部權力意味著全權負責，構建健康的權力秩序成為必要。“權力秩序重構的首要問題就是改變政黨權力中心的狀況，不可否認的是，20世紀80年代推行的黨政分權改革，其初衷就是為了解決政黨權力集中的問題。”[18]實際上，當前人大監督政府在理論上先天不足，在實踐中也施行不多，更遑論地方政府主動接受人大監督。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。由于地方政府接受質詢主要限于人大開會期間，平時接受質詢的機會幾乎沒有，因此地方政府要主動接受人大監督，增強全方位、全過程、無死角的監督，地方政府決策時，可邀請人大審查程序是否合法合理。

溝通是雙向的信息傳遞和理解互動，有效溝通是彼此信任的基礎。當前中國語境下，人大與政府的溝通渠道并不完全暢通，人大對地方政府的決策程序、運行機理、事后反饋等并不了解。“行政行為的合法性要求行政政策的制訂能夠有效地調整不同的社會利益……行政決策在程序上的透明度，包括行政規范的及時公布、程序公開、說明理由、行政決定在事實與法律上的邏輯關聯。”[19]因此，地方政府要保障人大的知情權，及時通過信息簡報、政務公開等途徑定期向人大通報轄區內的行政事務；同時，政府也要主動按照法律向人大匯報，了解彼此的需求；增強政府的透明度，邀請人大代表列席會議等，嘗試建立黨委、人大與政府之間定期召開的聯席會議，暢通溝通信任的途徑。有些質詢是針對某項議題，可能涉及多個行政部門，如河流污染可能涉及環保部門、農業部門、交通部門和水利部門等，這就需要地方部門聯合答復質詢，實現有效答復質詢。

3.程序審慎嚴謹，回應過程公開。權力運行總有邊界，在缺乏監督的情境下，難免會濫用權力而導致民眾怨聲載道。因此程序合法合理才能確保權力在陽光下運行。“完整的行政責任制度不僅需要憲法原則，而且需要憲法原則指導下的法律、法規規定和具體的實施辦法及程序。后者恰恰是造成迄今我國行政責任法制化程度較低的主要原因。”[20]從程序上認真回應質詢，是對民眾的負責。由于很多地方政府官員兼任人大代表，應實行回避原則，避免自我監督、抹不開面子等現象。質詢恪守程序，才能在自覺自律和嚴謹審慎中秉持公義。

“自然正義的準則要保障法律秩序被公正地、有規則地維持。”[21]質詢的公開實際上是接受民眾監督，贏得理解認同。依理而言，政府有義務向公民告知行政職責、權限劃分，但由于門類劃分過細，即便作為相對專業人士，也難以窺探其詳。行政職能不為外界所知的情況比比皆是，譬如開車遇到“疑似”碰瓷應該撥打110還是122？道路標志不合理，是該找公安局交管局，還是交通局（委）？這些如果不是專業人士根本不會知曉。公民只能依托人大來進行監督政府行為，要求質詢過程公開。地方政府要認真配合，對質詢的內容、形式、受理過程、結果反饋等都要通過政府公報，網絡或電視直播等形式予以公開。質詢答復一般應在規定期限內完成，如果實在難以答復的，則應與代表約定答復時間，以此表現政府的誠意。

4.營造合作氣氛，邀請民眾參與。“無論公共輿論作為政策制定的指標是多么不充分，誰也無法否定它在政治生活中的重要地位。即便是在極權主義國家，政策也知道取得公眾支持、傾聽不同政見者的嘀咕是穩定統治的關鍵因素。”[22]在行政權力高度集中的情境下，大包大攬也會導致責任無從推卸。當前人大質詢頻頻缺位，民眾關心的問題難以見到人大身影，政府與民眾之間缺乏溝通渠道，直至遭遇媒體曝光問責，甚至發生民眾“散步”抗議的情形，陷入極其被動的境地。因此，地方政府要與人大積極互動，主動邀請媒體監督、民眾參與，避免矛盾激化。從回應技術來講，要以人大代表聽得懂的形式回答，態度要率真誠懇，內容要言簡意賅。當然，地方政府回應質詢也并非一定要唯唯諾諾或一團和氣，也可以有合理的交鋒與過招，最終形成行之有效的解決方案。

政府要通過設立發言人、網站公開、政務公開等形式與民眾互動，尋求社會理解與群體認同，在決策過程中征求公民意見。代表范圍再廣的人大代表，也有可能受限于個人視野，甚至被個人乃至集團利益劫持，從而導致公共利益被損害。因此，要及時吸納普通民眾參與決策，以此修正質詢可能造成的失誤。如美國“在行政過程中允許公眾參與及利益集團代表的出現，能夠促使行政官員與公共意見接觸，至少是部分接觸。1946年的《行政程序法》、1972年的《聯邦咨詢委員會法案》以及1978年的《文官改革法》均設定了相關條款，以鼓勵代表性與公共參與”[23]。通過公眾的自愿參與，可以保證決策執行效果的最大值，并及時發現決策的不足或錯誤，便于決策者適時進行修正，為法律的實施和政策的延續保駕護航。

任何理論都會有漏洞，在實踐中有缺憾。人大質詢并非靈丹妙藥，只能在限定條件下使用，地方人大一般是根據地域設置，只能質詢本級人民政府及其部門，而對跨區域的事件則束手無策。但這并不能掩蓋人大質詢的作用，地方政府主動回應質詢，這是建構平衡穩定的政治秩序的必經之路。

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責任編校 王學青

Equality of Procedures and Participation in Justice： on Local Governments Responses to Inquiries from Local Peoples Congress

CAI Yinghui （Organization Department， University of International Business and Economics， Beijing 100029， Beijing， China）

Abstract： Effectively bridging the gap between the government and the people， inquiries of the Peoples Congress are a means of supervision over the government. Local governments must pay due respect and offer cooperation for such inquiries. For the realization of development， active responses from local governments should be given for maintaining equal procedures， for inviting public participation， for promoting open administration and for constructing a responsible government， and such responses should be made a working routine， an open procedure to the public and normalized procedure.

Key words： local government； inquiries of the Peoples Congress； order of powers； equal procedures； participation in justice