公共資源交易監(jiān)管體制改革的困境與出路

王群

摘 要：傳統(tǒng)的公共資源交易監(jiān)管體制存在著部門決策監(jiān)管辦一體化、職權沖突、操作規(guī)范不統(tǒng)一的弊端。為有效規(guī)范公共交易市場，地方上進行了許多有益探索，公共資源交易監(jiān)管體制改革取得了積極的成效，但同時也面臨發(fā)展困境亟需破解。因此，必須進一步加強改革的力度和深度，注重改革的法理解構，把建立統(tǒng)一規(guī)范的公共交易中心作為改革的目標與路徑，有力推進交易體制和監(jiān)管體制的雙重改革。

關鍵詞：公共資源；交易；監(jiān)管體制；改革

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）05-0051-05

根據現行法律制度的規(guī)定，公共資源主要包括工程建設招標項目和政府采購項目所使用的財政資金或國有資金，國有產權交易中的國有資產、國有土地使用權和采礦、探礦權，還包括市政公用事業(yè)及設施的冠名權、特許經營權、承包經營權等。[1]公共資源交易的實質是通過市場化手段對公共資源進行優(yōu)化配置，交易的一方主要是代表公共利益、掌握公共資源的政府相關部門，另一方是獲取利益最大化的市場經濟主體。傳統(tǒng)的公共資源交易監(jiān)管體制存在著諸多弊端，屬于腐敗多發(fā)領域。當前，對公共資源交易監(jiān)管體制進行改革，地方上已經開展了許多積極有益的探索，我們需要總結其利弊，并完善相關法律法規(guī)以保障和促進改革，最終實現公共資源交易的廉潔高效。

一、傳統(tǒng)公共資源交易監(jiān)管體制的弊端及改革模式

（一）傳統(tǒng)公共資源交易監(jiān)管體制的弊端

1.部門決策監(jiān)管辦一體化。傳統(tǒng)的公共資源集中交易機構通常設在法定的監(jiān)管職能部門內部。例如，建設工程招投標交易中心設在住建部門，政府采購中心設在財政部門，土地交易中心設在國土部門。盡管監(jiān)管職能部門又設立專門的監(jiān)管機構行使監(jiān)管職能，但部門設立的監(jiān)管機構大多有名無實，而行政監(jiān)察部門又難以全程跟蹤監(jiān)察，客觀上形成了監(jiān)管職能部門集決策、執(zhí)行和監(jiān)管等職能于一身的運行體制。[2]公共資源交易的行政配置、部門操作、條塊分割、封閉運行，將諸多企業(yè)排斥在公共資源交易之外，不能形成統(tǒng)一的公共資源交易市場，與當前市場經濟的公平競爭原則相背離，從而導致腐敗和資源浪費。

2.職權沖突，操作規(guī)范不統(tǒng)一。按行業(yè)分頭監(jiān)管的體制容易形成職權沖突、多頭管理、相互交叉、職責不清的“九龍治水”格局，并帶來監(jiān)管缺位、越位和亂作為等系列后續(xù)問題。按照《政府采購法》的規(guī)定，政府采購工程項目中的許多設備及服務采購招標應列入財政部門監(jiān)管范圍。但是，依照《招標投標法》的相關規(guī)定，這些內容也應列入住建部門的監(jiān)管范圍。這種職權沖突不僅造成部門矛盾，同時也為監(jiān)管部門推卸監(jiān)管責任提供了借口。面對某一違法違規(guī)招投標項目，往往由于其多頭監(jiān)管，并且因為跨行業(yè)、跨地區(qū)，使得取證難，查處也難，從而導致大量違法行為沒有得到應有的懲處。其二，操作規(guī)范依據不統(tǒng)一。政府采購貨物、服務適用《政府采購法》，具體有《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》；政府采購工程項目適用《招標投標法》、《招標投標法實施條例》；工程建設項目中的貨物采購適用七部委通過的《工程建設項目貨物招標投標辦法》。其實，這些規(guī)定大同小異，在本質上沒有區(qū)別，分散了規(guī)定不僅不利于統(tǒng)一監(jiān)管，建立統(tǒng)一的市場，而且不利于市場主體參與競爭，從而造成不必要的資源浪費。

（二）公共資源交易監(jiān)管體制改革的主要模式

近幾年，打破行業(yè)壟斷的公共資源交易中心如雨后春筍般相繼成立。建立公共資源交易中心是改革公共資源交易監(jiān)管體制的基本環(huán)節(jié)，如何對公共資源交易中心的交易進行監(jiān)管是改革的中心環(huán)節(jié)。現在各地都處于探索階段，做法差別也很大，最具有代表性的主要有以下三種模式：

1.“一委、一辦（局）、一中心”模式。其基本做法是實行“決策、監(jiān)管、操作”或“監(jiān)督、管理、辦理”分開，形成“監(jiān)、管、辦”三分離的公共資源交易職能結構與權責體系。在平臺建設方面，將公共資源交易的操作權從相關部門剝離出來，集中到一體化服務平臺——公共資源交易服務中心。在體制架構方面，“一委”（公共資源交易管理委員會等）進行戰(zhàn)略決策、宏觀協(xié)調，“一辦”（公共資源交易管理辦公室等）負責日常協(xié)調及交易監(jiān)管，“一中心”（公共資源交易中心）負責具體操作即交易行為的組織與實施。公共資源交易管理委員會由政府、紀委的負責人以及各行政機關的的主要負責人組成。公共資源交易管理辦公室作為政府派出機構擁有對交易中心以及交易過程的監(jiān)管權，一般沒有行政處罰權，行政處罰權還是由原行政監(jiān)管部門行使。但有些地方的機構性質與職能也略有不同，如湖北英山縣公共資源交易管理辦公室屬于政府直屬事業(yè)單位，除行使對交易中心和交易過程的綜合監(jiān)管之外，還享有行政處罰權。

2.“一委、兩辦、一中心”模式。成都市委、市政府提出組建“一委、兩辦、一中心”，構建集中、統(tǒng)一、規(guī)范的“政府主導、管辦分離、集中交易、規(guī)范運行、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察”的公共資源交易市場監(jiān)管新模式。“一委”是指市公共資源交易工作管理委員會，由發(fā)改委、經信委等27個部門作為成員單位。“兩辦”指市公共資源交易工作管理委員會辦公室和市公共資源交易工作監(jiān)督辦公室，分別設在市發(fā)改委和市紀委、監(jiān)察局，主要職責為加強對公共資源交易活動的組織協(xié)調和綜合監(jiān)管。“一中心”即市公共資源交易服務中心負責對接行政主管部門。[3]在該模式下，原行政主管部門仍然承擔對公共資源交易的監(jiān)管職能，其中包括行政處罰權。

3.“一委、一中心”模式。廣州市采用“一委、一中心”管理模式。“一委（公共資源交易工作委員會）”辦公室設在發(fā)改委，“一中心”即公共資源交易中心為直接隸屬市政府的副局級事業(yè)單位。相對于以上兩種模式，實行這種模式的地方比較少。這里的“一委”只是承擔統(tǒng)籌協(xié)調作用，對公共資源交易的監(jiān)管仍然是由原行政主管部門承擔。

二、公共資源交易監(jiān)管體制改革的成效與困境

（一）公共資源交易監(jiān)管體制改革的成效

以上三種模式的共同點是成立公共資源交易中心，只是協(xié)調和監(jiān)管模式略有不同。從總體看，對打破公共資源交易“管辦不分，條塊分割，封閉運行”的藩籬，優(yōu)化資源配置及加強廉政建設均起到積極作用。據江蘇省海安縣公共資源交易管理辦公室提供的一份資料顯示：2014年12月9日，“老壩港濱海新區(qū)區(qū)間道路工程樂園路、桃園路道路、排水、橋梁工程”進行招標，定額預算價3297.838萬元，中標價2210.89萬元，下浮率32.96%。這是我縣優(yōu)化公共資源“陽光交易”平臺，實現增收節(jié)支的又一個生動實例。工程建設進場交易項目2027項，累計交易金額347.63億元，節(jié)約資金47.41億元，與南通市平均水平相比，多節(jié)約8.62億元。這是一個耀眼的數據，彰示著縣公共資源交易中心自2012年6月成立至今，是如何把工程招標節(jié)約工作做到極致的。[4]

（二）公共資源交易監(jiān)管體制改革的困境

公共資源交易中心的成立有了法規(guī)依據，但對公共資源交易平臺的性質、職能尚未明確定位，并且《招標投標法實施條例》第五條的要求是可以而不是應當建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，所以有些地方遲遲沒有建立公共資源交易中心。另外《招標投標法》第十二條第二款規(guī)定：“招標人具有編制招標文件和組織評標能力的，可以自行辦理招標事宜。任何單位和個人不得強制其委托招標代理機構辦理招標事宜。”行政主管部門依據該條是有權拒絕將招標事宜委托給代理機構進入公共資源交易中心進行操作。這也是許多地方公共資源交易中心無法成立的原因之一。所以，改革觸動了傳統(tǒng)的利益格局和部門權力，致使各地的探索大方向雖然一致，但改革的力度、維度、進度仍存在差異。

當前，改革的另一個難點是如何理順部門監(jiān)管與集中監(jiān)管的關系。“一辦”等管理機構的出現，在長期形成的部門一體運作、既管又辦的體系中插入了新環(huán)節(jié)，增加了新層級。“一辦”這類機構與業(yè)務主管部門職能關系尚未理順，權責存在交叉、重疊問題。理順部門監(jiān)管與集中監(jiān)管的關系、重新劃分監(jiān)督管理權責成為改革的難點和焦點。必須承認，工程建設項目招標投標、產權交易、政府采購、土地使用權和礦業(yè)權出讓等工作專業(yè)性強、各具不同特點，長期以來分屬不同部門監(jiān)督管理和交易。短期內在這方面能夠有所突破也比較困難。[5]

《招標投標法實施條例》第四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府發(fā)展改革部門指導和協(xié)調本行政區(qū)域的招標投標工作。縣級以上地方人民政府有關部門按照規(guī)定的職責分工，對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關招標投標活動的監(jiān)督職責分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這賦予了地方人民政府對監(jiān)管職責分工可以進行調配的權力，為招投標制度的創(chuàng)新提供了必要的法律依據。到底怎樣進行調配？尤其行政監(jiān)管當中的行政處罰權能否從原行政主管部門剝離？這些都沒有明確規(guī)定。所以很多地方采用了折中的方法，“一辦”一般承擔綜合協(xié)調和監(jiān)管，而行政處罰權還是由原行政主管部門行使。如江蘇省南通市海安縣公共資源交易管理辦公室就是采取這種辦法，辦公室所屬執(zhí)法人員發(fā)現招投標過程中的違法行為，只能作出處罰意見書，還需將該意見書送到原行政主管部門，由原行政主管部門再依據意見書做出處罰。這樣公共資源交易管理辦公室的地位就比較尬尷，也影響了行政效率。最關鍵的是萬一處罰錯誤，由誰作為行政復議的被申請人或行政訴訟的被告，責任如何追究？如何處理不好，就會出現相互推諉的情況。

但也有地方成立了公共資源交易監(jiān)督管理局，建立了相應的公共資源交易監(jiān)督管理體制，并擁有完整的行政處罰權，如湖北英山縣公共資源交易監(jiān)督管理局就屬于這種情況。這樣不僅明確了權責關系，而且提高了行政效率，但目前全國范圍內采用這種體制的還比較少。

三、公共資源交易監(jiān)管體制改革的目標與路徑

公共資源交易監(jiān)管體制改革實際上包括兩個方面：一是交易體制的改革，二是監(jiān)管體制的改革。交易體制改革是監(jiān)管體制改革的基礎，監(jiān)管體制是為交易體制服務的，不將交易體制理順，監(jiān)管體制改革就沒有辦法推進。建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心是未來交易體制改革的目標。

根據現行有關法律的規(guī)定，對于有些項目必須進行集中交易。《政府采購法》第十八條規(guī)定：“對于政府采購，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。”政府采購是公共資源交易的重要組成部分，采購貨物、服務主要適用《政府采購法》，政府采購貨物、服務多數都屬于集中采購目錄的范圍內。當前的集中采購代理機構屬于受財政局監(jiān)督且獨立于財政局的非營利性質的事業(yè)單位，是一種初級的交易中心。而建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心，將某些公共資源交易項目從原行政主管部門內部剝離出來，可以實現管辦分離，減少暗箱操作。市場經濟要求政府不再操辦具體的微觀經濟活動，而是對經濟活動依法進行監(jiān)管和宏觀調控。在公共資源交易活動中，政府的責任是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。《招標投標法實施條例》第五條規(guī)定：“設區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務。招標投標交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關系，不得以營利為目的。國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標。”該條規(guī)定也為公共資源交易中心的成立提供了法規(guī)依據。當然該條規(guī)定帶有一定的局限性，能夠成為公共資源交易中心的范圍不夠寬泛。

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心已經成為中央改革的重要目標。2013年3月全國人大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）要求：“整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。”《方案》中所提到的公共資源交易平臺實際上就是公共資源交易中心。公共資源交易中心性質必須定位為全額撥款事業(yè)單位，將政府集中采購代理機構和從其他行政主管部門剝離出來的人員整合在一起，獨立于原行政主管部門，直接隸屬于同級人民政府。這樣便于對交易操作人員進行職業(yè)化、專業(yè)化管理，有利于市場主體參與競爭，同時對整個交易過程進行行政監(jiān)督和管理。要實現公共資源交易監(jiān)管體制改革的順利開展，還需要進一步完善相關法律法規(guī)。

（一）完善相關法律促進公共資源交易中心的建立

《招標投標法》第十二條第二款賦予了符合條件的招標人的“自辦權”和“拒絕強制委托權”。對于公共資源如果允許招標人的自辦和拒絕強制委托是不利于公共資源交易監(jiān)管體制的改革。因此，建議將《招標投標法》第十二條第二款修改為：“涉及公共資源的招標，即使招標人具有編制招標文件和組織評標能力的，也不能自行辦理招標事宜。必須委托招標代理機構辦理招標事宜。”從法律上解除行政主管部門對公共資源的招標事宜的自辦權，由招標代理機構辦理，公共資源的交易進入中心辦理。為順應《招標投標法》第十二條第二款的完善，還需將《招標投標法實施條例》第五條進行修改。因為在《招標投標法》第十二條第二款之后，公共資源交易中心的建立就成為地方各級人民政府乃至中央必須盡快完成的義務。考慮到我國各地的實際情況差異較大，法律修改必須堅持實事求是的原則，可以將《招投標法實施條例》第五條修改為：“縣級以上人民政府應當逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務。有條件的鄉(xiāng)級人民政府也可以建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標交易場所。招標投標交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關系，不得以營利為目的。國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標。”

（二）完善相關法律促進集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制的建立

為了促進集中統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制的建立，還需要完善相關法律。建議將《招投標法實施條例》第四條修改為：“縣級以上地方人民政府發(fā)展改革部門指導和協(xié)調本行政區(qū)域的招標投標工作。縣級以上地方人民政府應當逐步建立獨立行政監(jiān)督部門，依法監(jiān)督在公共資源交易中心進行的招投標活動，并依法對違反《招投標法》有關行為進行行政處罰。”建立集中統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制，可以采取循序漸進的策略，首先在縣級政府下面建立公共資源交易監(jiān)督管理局，將原行政主管部門所擁有的包括行政處罰權在內的完整的對公共資源交易過程行使的行政監(jiān)督權都歸于公共資源交易監(jiān)督管理局。原行政主管部門在交出對公共資源交易過程的行政監(jiān)督權之后，仍享有大量的行政權力，做好交易前、交易后的管理和監(jiān)督工作，以及與新成立的公共資源交易監(jiān)督管理局之間的協(xié)調和銜接，把執(zhí)行、服務、監(jiān)督相分離，形成“發(fā)改部門行使決策權，行業(yè)行政主管部門行使執(zhí)行權，交易中心行使公共服務權，公共資源交易監(jiān)督管理局辦行使監(jiān)督權，紀檢監(jiān)察部門行使行政監(jiān)察權”既相互制約又相互協(xié)調的全閉合管理和監(jiān)督體制。在縣級公共資源交易監(jiān)管體制改革取得經驗之后，可以逐步建立地市級、省級以及國家層級的行政監(jiān)管體制。

參考文獻：

[1] 宗菲.淄博市公共資源交易市場運行現狀及對策研究[D].天津：天津大學，2013.

[2] 潘加飛.推進公共資源交易監(jiān)管體系改革的思考[J].招標與投標，2014（11）：16-18.

[3] 趙立波，朱艷鑫.公共資源交易管辦分離改革研究[J].中國行政管理，2014（3）：21-25.

[4] 李影.我市創(chuàng)新公共資源交易監(jiān)管體制[N].成都日報，2013-09-23（5）.

[5] 張承武，儲開峰.我縣工程招標打出節(jié)約牌[N].海安日報，2014-12-31（11）.

責任編校 陳 瑤