“制約—監督”均衡理念下的反腐敗權力運行機制研究

摘 要：黨的十八屆三中全會以來，國家廉政治理現代化成為了反腐敗工作的新目標。這就需要建構基于制約與監督均衡的控權模式，構建“結構合理，配置科學；程序嚴密，制約有效；懲防依法，監督有力”的國家廉政治理體系。基于“制約-監督”均衡理念下的反腐敗權力運行機制具有體制適應性、功能協同性、操作可行性與效果持久性的基本特點，可以在戰略層控制、策略層控制與技術層控制的基礎上建構多層協同的反腐敗權力結構與運行機制。

關鍵詞：反腐敗；制約；監督；均衡；權力運行機制

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）04-0021-06

對公權力加以控制，是從根本上控制和預防腐敗的“治本之策”。對權力的分析可以從靜態和動態兩個維度展開，這便形成了權力結構和權力運行機制的二元分析框架。黨的十七大報告中指出要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，特別是在黨的十八大以來，反腐敗斗爭與廉政建設進入新常態、新階段，這就需要在理論層面探索適應于反腐敗工作的權力結構和運行機制，從而有力推動反腐敗工作的開展。

一、“制約-監督”均衡理念與國家廉政治理現代化的基本原則

黨的十八屆三中全會提出了國家治理現代化的概念，將這一概念引申至廉政領域，國家廉政治理現代化也就成為了國家治理現代化的題中應有之義。廉政治理現代化是指在黨的領導下推進反腐倡廉建設制度體系以及國家運用制度進行反腐倡廉建設的能力的現代化。[1]推進反腐倡廉制度建設，首要任務在于建構分權制衡的權力制約監督體系。制約（restriction or check）與監督（supervision or balance）是人類社會最基本的兩種控權模式：制約是權力主體之間相互約束牽制的雙向關系，而監督則是權力主體一方對另一方監察督促的單向關系[2]，二者在控權上各有側重，不可偏廢。我國長期以來的權力制衡模式往往呈現出“重監督，輕制約”的特征，從而使對公權力的控制出現漏洞，進而導致傳統的監督模式失效。為此，一方面，對腐敗的治理要通過“多中心”治理、全面防范、公開透明、特殊預防與一般預防相結合、放松規制等原則加以進行[3]，從而加強對腐敗的嚴打態勢；另一方面，要構建“結構合理，配置科學；程序嚴密，制約有效；懲防依法，監督有力”[4]的中國特色社會主義權力制約監督體系。我們認為，在此基礎上的國家廉政治理現代化具有以下六個方面的基本原則：

第一，權力結構合理原則。權力結構合理原則是指作為反腐敗的基礎性前提——權力結構自身要合理。權力結構合理原則的實質就是公權力的不同部分，即立法權、行政權和司法權相互制約，力量均衡。權力結構合理原則必然要求廉政治理中的制度建設對國家權力結構進行系統性闡釋，對國家權力之間的制約監督關系加以明確，并科以其法律義務。

第二，權力科學配置原則。權力科學配置原則是指權力在具體層面的配置應當科學。權力科學配置原則的實質就是不同層級之間以及相同層級的不同部門之間的權力類型及限度應當依據其在公共管理中的地位加以配置。權力科學配置原則必然要求廉政治理中的制度建設對各部門的行政權力進行梳理與整合，在構建科學合理的行政部門的基礎上明確對部門權力的界定與劃分。

第三，權力有序運行原則。權力有序運行原則是指權力在運行過程中應當遵守既定的程序。權力有序運行原則的實質就是權力的運行要程序化、透明化。權力有序運行原則必然要求廉政制度建設在權力運行程序上作出清晰明確的規定，進而通過對權力運行機制的程序性規制實現對權力運行程序的規范化控制。

第四，權力制約有效原則。權力制約有效原則是指權力之間的相互制約關系應當有效。權力制約有效原則的實質就是在權力運行機制層面實現權力與權力以及權力與權利之間的相互制衡關系。權力制約有效原則必然要求廉政制度建設在權力結構和權力運行機制層面明確指明參與國家治理的各主體之間的權力制約關系，并為這一制約關系實現提供基本保障。

第五，懲戒防范依法原則。懲戒防范依法原則是指反腐敗工作應當在法治框架下進行，對腐敗分子的懲戒應按照法律程序進行。在區分紀律責任與法律責任的基礎上，應當明確黨紀黨法與國家法律法規各自的適用區間。懲戒防范依法原則必然要求各級紀檢監察機關依紀依法辦事，創造法治的紀檢監察工作氛圍。

第六，監督體系有力原則。監督體系有力原則是指反腐敗的監督體系能夠發揮重要作用。監督體系有力原則的實質就是監督體制作用的強化。監督體系有力原則必然要求反腐敗制度建設在監督體制層面作出創新，并在監督體制的具體操作與運行層面作出重大改革，并使黨內監督體系與法律監督體系協同發揮作用，共同嵌入在社會主義法治中國的大框架之中。

二、反腐敗權力運行機制的基本特點

隨著中國政治體制改革的逐步深入，我國的腐敗與反腐敗工作已經取得了許多成績。[5-6]但現實也表明，我國目前仍然存在著大量的權力濫用現象，反腐敗的權力運行機制設計還存在諸多的問題。學界已經意識到，當前反腐敗權力運行機制的設計可能存在以下幾個方面的問題，即：機制是否適應體制？機制是否功能協同？機制是否操作可行？效果是否穩定持久？

（一）權力結構和運行機制的體制適應性

在體制適應性上，沈國明指出，從公權力運行情況而言，中國法治仍處于低度發展的階段，并提出了在低度發展的法治條件下有效制約行政權的可能路徑。[7]汪波認為，中國的權力監督應充分發揮政治場域“存量資源”，以“權利-效率間均衡”為價值導向，充實與發展兩大支柱：人大制度與現行八二憲法，并逐漸形成具有中國特色的權力監督機制。[8]林尚立提出中國政治體系的特點決定了中國的反腐敗體系是以政黨為領導的，并以政黨為行動中心展開的，由此提出以政黨為中心的反腐敗體系的基本框架。[9]馬駿在比較中西方政治問責發展的基礎上，辨析了中國政治環境的特殊性，并提出了中國政治問責的基本路徑。[10]陳國權等認為，中國權力制約監督體制，必須將法治和民主有效結合起來，發展法治民主，即以實現法治為目標的民主建設。[11]此外，還有學者提出：改進和完善黨內監督的體制機制[12]；開發黨際互相監督的資源，健全人民政協民主監督[13-14]；完善人民代表大會制度，加強人大的監督作用[15]；構建信息公開機制和權力平衡機制，實現民主用權[16]；完善對司法裁判權的外部監督機制[17]；增強行政監察部門的權威性，深化政府審計監督，完善政府治理機制[18-19]；強化公民的監督權，健全社會輿論監督機制[20]等觀點。

（二）權力結構和運行機制設計的功能協同性

在功能協同性上，陳國權提出要對政治監督體系進行整合優化，并認為其中的關鍵是要給監督體制注入活力，強化各政治監督主體之間的責任紐帶和維護政治監督主體的權能與獨立性。[21]吳振鈞指出，必須加強各種監督力量的協調，理順各種關系，努力實現監督網絡化，形成整體合力。[22]閆德民主張，構建一個以道德制約為先導、以法律制約為規范、以權利制約為根本、以權力制約為核心的完整和有機的權力制約體系。[23]魏昌東將廉政風險控制與審計問責相聯動，提出以風險控制為導向的腐敗預防理念，強化審計評估的預防功能，提高審計公告透明度，完善審計問責的法律約束力，是現代法治背景下構建中國國家審計腐敗風險控制機制的基礎。[24]吳桂韓認為，堅持教育防腐、民主反腐與依法治腐的有機統一是十六大以來反腐倡廉理論與實踐的新發展。[25]安徽省審計學會課題組在調研后認為，審計機關必須注重加強與紀檢監察等部門的協調配合，完善相關的領導小組（聯席會議）協作配合機制，形成監督合力，才能更好地發揮審計的制約與監督功能。[26]

（三）權力結構和運行機制設計的操作可行性

在操作可行性上，方世榮提出從權力的內部結構來考察對權力自身各構成要素的具體制約，認為權力及其有效地運行是各相關要素共同合力作用所形成的綜合狀態，它們可以分解為權源、主體、對象、運行及保障等諸要素，各要素均對權力的形成、運用起著牽制作用；同時，各個不同要素均有其特點，要探索與之相適應的各種不同具體制約方式。[27]沈榮華提出構建權力制約機制的思路則是：合理界定政府行使權力的邊界和方式；對分權制衡做出制度安排；使權力與責任掛鉤，與利益脫鉤；將權力運行納入法治化的軌道；增強權力運行的透明度。[28]周義程構想了從道德、體制、法律、自律以及輿論等方面加強權力制約的基本戰略，并探究了網絡反腐模式在當代中國的優勢和缺陷，設計了當代中國網絡反腐新模式的構建策略。[29]郭蕾則以決策權、執行權、監督權相互制約為視角探討了法治視野下政府權力制約機制。[30]

（四）權力結構和運行機制設計的效果持久性

在效果持久性上，唐華生指出，構建反腐倡廉長效機制既是建設和諧社會的必然要求，也是提高黨的執政能力的重要舉措；實踐中，主要應構建反腐倡廉的宣傳教育機制、組織領導機制、督查懲處機制和理論研討機制；同時，構建反腐倡廉長效機制還要增強主動性，體現科學性，遵循系統性，把握規律性，提升實效性，突出創新性。[31]周羅庚和夏禹龍認為，要從根本上治理腐敗，就必須建立反腐保廉的長效機制，實行制度反腐。制度反腐所要解決的關鍵，是要對權力實行有效的監督和制約，為此，必須以民主的制度化、法制化為前提，以建立健全法治反腐的法律和制度體系為基礎。[32]此外，董金友結合自身工作實踐，也從多個方面提出了完善反腐倡廉長效機制的建議[33]。周亮則運用法律經濟學的成本收益分析方法，將我國反腐敗制度的成本和收益量化，從而為執政黨構建反腐倡廉長效機制提供合理的制度選擇。[34]

三、“制約-監督”均衡理念下的多層協同控制權力運行機制設計

機制設計必須與其外部環境相協同，才可能持續有效地發揮設計功能。這就需要對機制運行所在的環境構成進行分析，從而建構機制設計的多層協同基礎。有研究指出，廉政協同治理應當包含主體協同、過程協同、要素協同與技術協同四個維度。[35]多層協同控制的目的就是通過協同化的管理策略使權力運行制約與監督中各主體減少沖突和內耗，更好地進行分工與合作，從而發揮其協同效應。權力運行制約與監督機制從設計層次來看，應當包括戰略層、策略層和技術層。在戰略層面，機制設計需要通過在各權力主體之間達成某種共同目標，界定彼此的權力范圍，協調彼此之間的沖突，從而實現利益的一致性，進而共同發揮控權功能。在策略層面，機制設計需要著眼于權力運行中的決策、執行與監督過程，同時充分合理地運用制度、組織、個人、文化等要素，建立過程協同和要素協同機制。在技術層面，機制設計需要通過協同技術為各監督主體提供實時交互的共享與溝通平臺，其主要目的是實現監督主體的同步運作與信息協同，同時增加權力運行的透明度，提高決策的科學性和有效性。技術協同是權力運行制約與監督機制實現協同的基礎和關鍵，它為戰略協同和策略協同提供有力的支持。技術層協同的內容包括：信息采集、存儲與傳輸等的標準化，平臺構建，智能處理和保密制度等。因此，在權力運行制約與監督機制設計過程中，必須建構這三個層次的協同機制，達到機制設計的多層協同控制，進而實現體制適應性、功能協同性、操作可行性以及效果持久性（見圖1）。

（一）戰略層控制：權力運行制約與監督主體協同機制

在當前的法律規定和政治實踐中，我國已初步形成了一套權力制約和監督的網絡結構。在這套網絡結構中，權力制約和監督的主體有中國共產黨、人民代表大會、人民政協、人民政府、司法機關和公民社會等。首先，要理順各個權力主體相互之間的權力關系，并且做到權責一致，才能為參與主體的制約與監督功能的發揮奠定基礎。其次，有效的激勵機制可以為主體制約與監督功能的發揮提供動力。從動態的制約和監督行為的視角出發，針對制約和監督行為的動力不足之現象，通過仔細辨別出制約和監督行為激勵機制遭遇的真實困境，以權力監督過程的博弈分析為依托，進而遴選出監督行為激勵機制的影響因素，并構建出均衡式的制約和監督行為激勵機制來激發制約和監督主體的動力。

（二）策略層控制：權力運行制約監督過程與要素協同機制

第一，構建權力運行制約與監督過程協同機制。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行制約和監督機制已經成為我國政治體制改革的重要方向。決策、執行與監督三分的內在邏輯是清晰而明確的，即：三事分工→三職分定→三責分置→三權分立。[36]決策權、執行權、監督權的分立與制衡是對我國權力結構與運行過程認識的深化。這也意味著，當前權力運行制約與監督機制的設計，必須有效嵌入到決策、執行與監督過程之中，實現制約與監督權力運行的過程協同。實現機制嵌入，需要對決策權、執行權以及監督權行使過程有更深刻的認識，進而能夠對決策過程、執行過程以及監督過程予以全面的揭示，從而尋求恰當的嵌入位置與方式。

第二，構建權力運行制約與監督要素協同機制。機制設計需要整合各種要素，包括制度、組織、個人、文化等多個層面。對于權力運行制約與監督機制設計而言，有效整合多層面的廉政要素，對于機制設計的可行性和有效性都具有重要價值。法律法規是用于制約與監督權力的關鍵要素，但現實表明，僅僅法律法規并不足以有效制約與監督權力，而應當整合更多的廉政要素。例如，將風險崗位作為反腐要素，有效地利用信息技術，通過電子政務等方式進行反腐，在實踐中取得了較好的成效。此外，廉政績效評估、組織廉政知識管理、個體心理變化等因素在反腐敗過程中都具有重要的價值。因此，有效的權力運行制約與監督機制設計應該合理整合法律法規、風險崗位、廉政績效、組織知識、信息技術、個體心理等廉政要素，進而建構要素間的協同機制。

（三）技術層控制：權力運行制約與監督技術協同機制

機制設計需要應用多種技術，通過現代管理與信息技術對權力運行過程進行全方位的設計，從而為戰略層和策略層協同的實現提供基礎，提升權力運行制約與監督機制的操作可行性。比如，信息技術有助于壓縮和整合行政層級，提升信息技術對權力制約的效能；有助于規范行政裁量權，在保障行政靈活性的同時防范裁量權濫用；有助于提升權力運行的透明度，實現權力監督的實時性。具體而言，通過業務流程再造將政務管理流程納入計算機程序之中，權力的“線上運行”有利于實現權力行使的透明化和格式化。這種權力運行模式通過人和機器對于權力的分享或分權，通過消除權力獨斷的機會降低一線官僚的行政裁量權，能最大限度地保證業務操作和制度執行的剛性，縮小制度設計與執行之間的差距。建立電子監察系統，將行政監察與信息技術結合起來，提高了行政監察的效率和約束力。建設“網絡廉情預警”系統，通過實現與主流網站搜索系統的對接，加強對網評、跟帖、博客等網上反腐輿情的跟蹤監控，注意從中發現和排查案件線索，并進行匯總、綜合、分析和反饋，建立測評預警信息網和信息資料庫，提高反腐敗工作的前瞻性、預警性。建立數據集成分析平臺，對來自政府內部以及外部的廉政信息進行集成分析，更好地把握權力運行情況，強化權力運行制約與監督機制設計的有效性。

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責任編校 王學青

Research on the Power Operating Mechanism of Anti-Corruption Based on the Equilibrium of “Restriction-Supervision”

CHEN Kelin （College of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China）

Abstract： After the third plenary session of the 18th Central Committee of CPC， modernization of anti-corruption governance has become a new target of anti-corruption work. This situation requires the construction of the proportional “restriction-supervision” model to control public power， and a clean governance management system that is “reasonably structured， scientifically allotted， with rigorous procedures， effective restriction， legal prevention and punishment， and powerful supervision.” The power operating mechanism of anti-corruption based on the equilibrium of “restriction-supervision” has such four basic features as institutional adaptability， functional synergies， operational feasibility and persistent effect， founded on which， we can build multilayer synergistic anti-corruption power structure and operating mechanisms based on strategic level control， tactic level control and technological level control.

Key words： anti-corruption； restriction； supervision； equilibrium； power operating mechanism