紀委同級監督的過程機理及有效性研究

曾建新 周欣

摘 要：紀委對同級黨委的有效監督一直是基層紀檢監察工作一個難題。從分析紀律監督行為的全過程機理入手，發現監督行為包括四個階段：監督動力的產生、違紀行為的發現、違紀行為的處置和監督結果的反饋，而每一個階段都需具備一定的條件才能保障有效監督的形成。具體做法是：保障核心利益以增強監督動力，保障信息獲取以提高發現能力，保障處理權限以制約處置權力，保障追責力度以防止打擊報復。

關鍵詞：同級監督；有效性；行為機理；路徑

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）04-0008-07

紀委同級監督是指紀檢監察部門對本單位同級黨委成員在黨紀黨規方面情況的監督，它與紀委對職權范圍內的其他黨組織和黨員的監督一樣，是運用組織手段來實現組織自我凈化的一種機制設計，并建立起了以黨章和黨內監督條例為核心的一系列法規制度來保障。

但在實際工作中，其有效性備受質疑，[1]在相關研究文獻中，紀委同級監督軟化問題一直是爭論的焦點，原因概括起來主要有三：一是領導體制上，紀委同時受同級黨委的領導和上級紀委的領導，由于自身利益、監督權限和監督條件等受同級黨委制約而不愿監督、不敢監督或者不好監督；[2]二是監督方式上，紀委對同級黨委的問題向上級紀檢部門實行實名制報告，上級紀檢部門對同級黨委的問題實行向同級黨委轉辦而非向紀委轉辦的制度，不利于保護監督者；三是保障紀委有效行使監督權的相關制度與規定過于原則和抽象。[3]

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），明確了黨風廉政建設的黨委的主體責任和紀委的監督責任，強化了責任追究，同時明確“兩為主、一報告”制度。我們又如何認識其對紀委同級監督的作用和意義并貫徹執行呢？深入分析紀委監督行為的機理，對系統地探索紀委對同級黨委監督的有效路徑具有重要意義。

一、紀律監督行為的過程機理

紀檢監察部門對黨內組織及其成員紀律情況的監督，是一個對監督對象（被監督者）黨風廉政行為信息的獲取、甄別及處理的全過程活動。我們先分析紀律監督行為的一般機理。

根據行為學理論，一種行為是在某種動力的驅動下產生的，并受到該行為結果的正或負的激勵。紀委的同級監督行為按照過程可以分為監督對象黨風廉政行為信息的獲取、違紀性甄別和處置三個階段，然后整個監督的結果反饋到監督者和被監督者，并對他們產生正面或者負面的激勵，這個反饋階段與前三個階段一起構成一個完整的監督循環鏈條。

（一）監督動力的產生

監督動力問題就是通常所說的監督者是否“愿監督、敢監督”的問題。監督動力的形成大體有三個方面的因素。第一個是監督者的覺悟驅動力，它是基于思想認識所產生的監督“覺悟”，比如認為違紀行為是對黨組織和事業的危害而必須反對。第二個是監督者的情操或情感，它是基于心理因素所產生的情感取向，比如對違紀、腐敗行為的反感、痛恨，或者對同志的真誠關心。[4]第三個是監督者所承受的壓力或受到的激勵，它是基于外部環境所賦予的職責、權能或利益，比如，《黨章》和黨內監督條例等黨內法規規定，對同級黨委的監督是紀委的責任，不履行、履行不到位就是一種失職和瀆職行為，這會對自己的崗位或職業不利；又比如，實施監督如果會給自己帶來降職、換崗、丟選票等打擊報復[5]，或者與被監督者的關系惡化等事關切身利益的危害，這些代價就會使監督者降低乃至失去監督的積極性和勇氣、決心，反之則增強。需要注意的是，這三個方面的因素既各自產生監督者的監督動力，也相互聯系、相互影響共同產生監督的動力；同時，前二者可以通過教育融入到履職和利益觀中去。

總之，只有當監督者認為從實施監督中所獲得的激勵大于所付出的代價時，監督動力才會產生。[6]

（二）違紀行為的發現

這是監督行為的發現階段，即通常所說的“能監督”或者“善監督”問題，主要有三個環節。首先是信息獲取，監督者通過某種途徑獲得被監督者的黨風廉政方面的行為信息，例如參加會議、信息公示、情況通報，或者對群眾反映、信訪舉報進行核查等等。其次是信息甄別，即對獲取的信息進行是否構成違紀進行甄別、判斷。然后是違紀行為的證實，即收集被監督者違紀行為的證據，確定違紀事實。

在此階段的每一個環節，監督方面的業務能力起著主導的支撐作用甚至決定性作用，也是決定監督者是否能夠做好監督工作的關鍵。但要注意，能發現違紀行為的前提是“敢監督”，否則可能出現“睜一只眼閉一只眼”的敷衍式監督。[7]

（三）違紀行為的處置

這個階段是上一發現階段的延續，它根據處置方式的不同而形成完全不同的監督結果。對發現的違紀問題，處置方式大致有不處理或處理二類。進行處理根據時效又有及時處理和延遲處理兩種情形，延遲處理常常導致擱置而不了了之；根據態度又有依紀依規的“認真”處理和大事化小、小事化了的化解式的“不認真”處理。因此，對違紀問題的處置無外乎處分、擱置、化解三種結果。

顯然，處置階段的關鍵問題是違紀行為能否受到恰如其分的處理，即是否能夠違紀必究、執紀必嚴，而這是另外的一個復雜問題，但核心是處理權限以及利益關系。至此，不管結果如何，線性的單項監督工作應該算是完成了。但是，監督行為的結果卻對后續的監督工作有著極為重要的反饋作用，必須將其納入監督工作體系方顯完整。

（四）監督結果的反饋

某監督行為的最終不同結果，對監督者和被監督者都會產生正向或者負向的激勵作用。作用是正或負，依據監督者和被監督者的實際情況和綜合素質的不同而又有差異。通常，對監督者而言，影響的主要是監督動力，當發現的違紀行為得到恰如其分的處分時，就會受到肯定性的激勵；當結果為擱置或被化解時，就會受到否定性的打擊；更糟糕的情況是可能受到被監督者的“打擊報復”。對被監督者而言，影響可能有正向的或負向的或者二者兼備。如果結果是處分，被監督者一方面會因受處分使自己利益受損而吸取教訓，這可視作正向激勵，另一方面可能遷怒于監督者而對監督者打擊報復，這是負向作用，當然也可能不責怪監督者；如果結果是擱置或化解，一方面會強化其僥幸心理，這是負向激勵，另一方面可能會吸取教訓，這是正向作用，同時可能會或不會責怪監督者。對監督者和處置者而言，處置結果也會對監督的動力、發現的積極性、處置者的態度產生積極或消極的影響。

可見，監督結果的反饋作用是正或負，關鍵問題是對監督者的保護和對被監督者的制約。簡言之，監督結果對監督者起到增強監督動力、強化監督工作的作用就是正向的激勵反饋，對被監督者起到吸取教訓且不責怪監督者就是正向的激勵反饋，反之則是負向的激勵反饋。

概括起來，監督行為的發生、實施和反饋的過程機制，其內在的邏輯線路是動力、發現（知情）和處置及反饋，表現為態度、能力和結果（見圖1）。

從圖1可以看出，始于動力、行于實施、終于處置的全過程監督行為機理中，動力是關鍵，核心是利益，重點是權限。依圖可清楚地發現實際監督工作出現的問題所處的階段與環節以及性質與類型，從而為找到有效解決的辦法提供方向。

二、紀委有效監督的條件識別

相比思想教育而言，紀委的監督具有權力強制性和行為可視性的基本特性。解決紀委對同級黨委監督的有效性問題，首先須明確該基本特征下有效性的識別與判斷標尺，然后依此來確定所需要的條件。

（一）有效監督的識別標準

紀委同級監督的有效性，整體而言，從目的看，應當指由于紀委的監督，黨委及其成員能夠遵守和執行黨紀黨規及執行黨的決策部署；從方式看，紀委的監督形式和方法能夠實現監督目標。這是抽象的方向性標準，還需要可操作的具體識別標尺。監督行為過程機理表明，監督的動力、發現、處置的三個核心環節中的任一環節中斷都會使得監督無法進行下去，因此，具體的標準應當是使每個環節的工作能夠得以順利完成的必要方面。主要有四個方面的標準：一是監督動力上，監督者愿監督、敢監督；二是違紀行為發現上，監督者能發現、能甄別、能證實；三是違紀行為處置上，違紀行為能夠得到恰當處理。四是監督反饋上，發現和處置違紀行為的監督者、舉報者、處理者能夠得到保護和激勵。

（二）有效監督的構成條件

依據上述的監督目的和識別標準，構成有效監督的條件，整體上有監督動力、發現能力、處置權力和監督保護四個方面的條件。

1.監督動力條件。在激發動力的三個主要因素中，崗位制度化的職責、權能和實在的利益具有可觀察性、剛性和持久性，思想覺悟和心理情感相對而言具有不穩定性和內隱性，三者之間錯綜復雜的影響關系使得操作上極難區分。因此，為便于識別，監督動力的條件通常宜采用制度化的責權利來反映。第一是職責，職責及其履職追責越明確具體，轉化的動力也就越強，因此崗位職責和責任追究可作為具體條件。第二是權能，相應的權力是實施監督行為所必須的，特別是監督權的行使既不能受被監督者干擾、制約，也不能被其所俘獲，因此，權能的獨立性可作為考察的條件。第三是收益，主要是崗位的收入和職務晉升，崗位收入和職務晉升可作為反映的條件。

2.發現能力條件。紀委對違紀行為的發現能力，除了必要的物質、經費和技術資源條件之外，還需要具備三個方面的能力。一是信息獲取能力，主要有兩種方式：能夠參加決策性會議、查閱文件資料、談話訊問、參加監督檢查等參與性獲取；受理信訪舉報、審計巡察反饋等反映式性獲取。二是違紀識別能力，主要是對黨紀黨規的熟悉程度。三是調查取證能力，主要是根據權限的談話訊問技巧、運用技術手段的能力等。因此，識別條件可采用信息渠道的暢通性、紀檢業務的熟悉性和調查技能的熟練性來反映。

3.處置權力條件。違紀行為的處置結果由于反饋后直接關系到被監督者的利益和影響到監督者的動力而顯得特別突出，使得處置工作成為判別監督工作是否有效的關鍵，其中處置的主體、權限、程序又成為處置工作的關鍵。后者圍繞處置決定權力的配置、運行，表現為處置工作的領導體制、方式、程序和執行。因此，識別條件可通過處置的決定權歸屬、決定作出的程序和決定執行的流程來體現。

4.監督者保護條件。由于違紀的結果影響到被監督者的核心利益，因此監督者和被監督者——紀委和同級黨委——就成了一對對立性矛盾，這種矛盾雖然是黨內組織性質矛盾，但因事關個人切身利益就演變成了個人之間性質的矛盾。所以，對監督者、舉報者的保護，關鍵是防止違紀者可能的打擊報復，需要有懲罰、監管等機制來制約。因此對監督者的保護和對違紀者的制約是關鍵方面。

（三）有效監督條件實現的保障機制

綜上所述，實現紀委的有效監督，應當建立保障有效監督的具體條件實現的相應機制，即敢監督、能發現、能處置、能保護的機制（見圖2）。

綜合起來，實現紀委的有效監督的基本條件是建立起一套有動力敢監督、有信息能發現、有權限能處理、有制約能保護的完整機制。

三、新形勢下紀委實現同級有效監督的路徑選擇

（一）紀委同級監督“太軟”問題的機理性原因

在對黨委的監督中，有上級紀委、同級紀委和下級單位的監督，根據有效監督的條件，在當前的領導體制和監督機制下，相比較而言各有優劣，但是劣勢沒有克服就會導致出現“上級監督下級太遠，下級監督上級太難，紀委同級監督太軟”的尷尬問題。從有效監督實現的條件和機制來看，紀委同級監督之所以“太軟”，主要原因是：

第一，動力機制方面，監督權限和利益獨立性低。同級紀委的監督權限因其處于監督對象——同級黨委的領導下而受制約，使得監督職權權威性、獨立性差[7]；職務晉升和崗位調整的利益由同級黨委決定；情感上與同級黨委成員是“同志加同事或者加朋友”，如果“較真”則容易被孤立而“很難混”；思想境界上如果一味靠“對黨負責”來支撐監督動力，則需要同級黨委成員的高度認同，才能不“曲高和寡”并能持久。因此，在對監督不力追責不嚴的情況下，不必認真、明哲保身顯然是“上上策”。[9]所以，監督動力不足就會不愿、不敢監督，對于職務級別較低的紀委委員和紀檢專干而言此種現象更是突出。[7]

第二，發現機制方面，調查權限和業務能力不足。同級紀委雖然具有信息獲取上最大的便利優勢，但是在對違紀行為的調查與審查上，一方面因干部管理權限的限制而很難收到對同級黨委委員的信訪舉報，[5]調查核實時在走程序和辦手續的環節容易受制約或干擾；另一方面可能會因為提供證據的單位和人員基于領導體制或利益關系的顧忌而使調查取證困難重重。因此，信息優勢會打折扣。此外，培訓學習機制的不健全，地方紀委干部紀檢監察業務水平和能力方面普遍偏低，也使發現能力受限。

第三，處置機制方面，紀委違紀處理權力的權威性差。違紀行為處理分為紀律處分決定權和紀律處分批準權，通常，前者權限屬紀委，后者的權限在黨委。因此，實際意義上的紀律處分決定權在同級黨委或上級紀委，同級紀委的“紀律處分決定權”相當于“建議權”。根據級別管理規定，黨委成員的違紀處理需上級紀委或黨組織“決定”，這樣，同級紀委的監督工作到“發現”環節就基本終止。同時，即使“發現”了，也通常會被“化解”或從輕處理。

第四，監督者保護機制方面，對監督者核心利益的保護力度不夠。由于對核心利益缺少具體的保護舉措，對各種隱形的打擊報復行為的認定由于難度大而無從處罰，往往導致對舉報人、調查人員的保護成為一句空話。這就會對監督者產生負的激勵。[9]

總之，監督者的核心利益受控制而可能動力不足、信息獲取渠道受限制而可能發現不了、處置權力受牽制而可能處理不當，是導致許多違紀違法行為幾乎沒有同級紀委“發現”的主要原因。簡言之，紀檢監察人員的利益受控制、權限不獨立是同級監督太軟的根本原因。

（二）紀檢監察體制機制改革對紀委同級監督的促進

黨的十八大以來，黨中央和中央紀委適應全面從嚴治黨的新要求和新任務，高度重視紀檢監察工作建設，對紀檢監察工作體制機制進行了系列改革和創新，對紀委同級監督也產生了積極的促進作用。

1.動力機制方面，主要有四個方面的改革與強化舉措。一是“兩個責任”機制的明確，增強了監督動力。《決定》明確提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，并出臺了實施意見和責任追究辦法。2016年1月1日開始施行的《中國共產黨紀律處分條例》也將履行“兩個責任”的一些問題納入“六大紀律”之中。這些重大改革進一步強化了監督職責，細化了監督的操作性，硬化了監督的剛性，這些壓力都能轉化為監督動力。二是紀檢領導干部由紀委與組織部門協同的選任機制，提高了紀委的監督動力。《決定》要求，紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，改變了由同級黨委單獨決定的局面，使紀委的“歸屬感”增強，在情感上一定程度地提高了監督動力。三是強化落實紀檢監察專職干部的特殊補貼機制，增強了紀檢監察人員的認同感。四是對紀檢監察隊伍提出“忠誠干凈擔當”的要求，提升了紀檢監察人員的思想覺悟。這些都在不同程度上使紀檢監察人員的監督動力得到增強。

2.發現機制方面，主要針對信息獲取的途徑進行了強化和改革。一方面是強調了紀委書記、副書記參加黨委、行政等決策性會議的硬性要求。另一方面實行巡視工作機制，出臺了《巡視工作條例》，發揮上級紀委的權威；強化派駐監督機制，把上級“派”的權威和“駐”的知情優勢結合起來；[11]試行紀委書記異地交流任職機制，促使紀委與同級黨委可能的復雜利益關系簡單化、短期化，減少了礙于情面、基于崗位和利益的不好監督狀況。這些措施在不同程度上強化了紀委的“發現能力”。

3.處置機制方面，主要是強化了上級紀委的制約作用。《決定》明確要求：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。”這個查信辦案的 “一為主、兩報告”規定，使同級黨委可能對處理違紀行為采取“擱置”、“化解”等非依紀依規處理方式的風險增大，同時將處理責任移至上級紀委，減輕了處理結果對同級紀委的負面影響。

4.保護機制方面，強化了對舉報人的保護措施。2016年4月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，對舉報人的保護舉措進一步細化。但是對非職務犯罪違法的違紀違規行為舉報的保護仍然只能按照現有的相關規定執行。

上述改革措施及制度安排，在監督行為的四個主要環節針對存在的突出問題，特別是在保證紀委監督權的相對獨立性和權威性方面，都不同程度地進行了改進和強化，進一步保障了紀委同級監督的有效性。

（三）紀委同級有效監督的進一步改進方向和路徑選擇

前文所述表明，紀委同級有效監督的問題得到了部分解決，但尚未全部或根本解決。對照有效監督的實現條件和機制要求，紀檢監察人員的崗位、職務和利益等核心問題依然受制于同級黨委，對違紀行為“發現”的監督積極性仍然沒有充分釋放。在黨內監督的基本體制下，進一步改進的路徑應當依據有效監督行為的過程機理，圍繞目前尚未解決的關鍵問題來努力。

1.保障核心利益以增強監督動力。從激勵的持久性和穩定性來看，關鍵是保障紀檢監察人員的核心利益，比如職務正常上升的機制，至少使之不因監督工作而受阻。徹底的解決路徑是使紀檢監察人員的核心利益與所在單位脫鉤，探索職業化方向，或實行派駐制之類的機制。同時強化對監督不力的責任追究，增加必須主動監督的壓力。[12]

2.保障信息獲取以提高發現能力。關鍵是信息獲取機制，需要保障違紀高風險領域和環節的信息獲取。上級紀委收到舉報下級黨政班子成員信訪件的，應轉下級紀委掌握情況；紀委發現同級黨委成員有違反黨紀情形的，有權進行初核。[12]為避免同級黨委對紀委“挖洞找蛇打”的不滿，除了規定參與決策性會議等獲取渠道外，還需制度化監督對象向紀委主動報告或信息公開的信息提供渠道，比如實行領導干部年度廉情報告建立廉潔檔案等。[13]此外，由于監督的業務性較強，需要適當保持紀檢監察隊伍的穩定性。

3.保障處理權限以制約處置權力。關鍵是防止同級黨委對違紀處理可能的“擱置”、“化解”行為。有效的舉措方向是，硬化線索處置和案件查辦以上級紀委為主的原則和公開曝光制度，細化違反該原則的追責制度。[14]

4.保障追責力度以防止打擊報復。關鍵是防止顯性特別是隱性的打擊報復。光靠黨委委員的思想覺悟和品行遠遠不夠，因為有個體差異而且不穩定。因此，加強的方向是建立更加具體的制度化的追責細則，特別是以舉報人和紀檢監察人員的核心利益和切身利益為重點，列舉可能的隱性打擊報復方式或形式，而且要大力提高打擊報復的行為代價。

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責任編校 陳 瑤

Path Selection of Discipline Inspection Commission for Effective Supervision of Counterparts Based on Process Mechanism

ZENG Jianxin1，2， ZHOU Xin1 （1.Discipline Inspection Commission， University of South China， Hengyang 421001， Hunan， China； 2.School of Economics & Management， University of South China， Hengyang 421001， Hunan， China）

Abstract： It has always proved to be of great difficulty at the basement level for the discipline inspection commission to supervise its counterpart Party committee. Researches into the motives of supervision， discovery and management of breaches of disciplines and the feedback of final results yield the discovery that effective supervision can be realized on the four conditions， namely， motives of supervision， abilities in making discoveries， power of management， and the protection of supervisors. On the basis of the management of the mechanism of the supervising process and the establishment of the guaranteeing mechanism for its realization， the path to effective supervision of counterpart Party committees should be like this： guaranteeing of core interests for the enhanced supervising motives， assured attainment of information for the improved ability for discovering problems， clear boundaries for a limited power of management， and unavoidable punishment of revenges for strengthened protective measures.

Key words： supervising counterparts； effectiveness； behavior mechanism； path