論食品監管瀆職罪的困境與對策

摘 要：如何充分發揮作用，依法打擊食品安全管理犯罪，有效參與食品安全區域的社會管理，是檢察機關應關注的重點。本文通過分析，就如何追究食品安全管理犯罪的刑事責任，以及檢察工作如何創新機制，參與食品安全區域社會管理創新進行闡述。

關鍵詞：食品監管瀆職罪；困境；因果關系

2011年2月《刑法修正案八》規定食品監管瀆職罪，該罪進入刑法規范五年多來，并沒有起到預期效果。統計數據顯示，2014年至2016年5月，全國檢察機關共查辦食品藥品安全領域瀆職犯罪案件601件819人。這些案件直接侵害廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益，且瀆職背后隱藏著貪污賄賂等犯罪，對生命健康造成極大威脅，故有必要對該罪司法困境進行梳理，尋求對策以突破困境，有效打擊及預防食品監管瀆職行為。

一、食品監管瀆職罪的司法困境

1.線索發現難

目前查處該類案件都是倒查發案，即食品案件事件大范圍爆發后才發現監管者存在瀆職行為。食品監管工作均是在相關監管部門的職責范圍體系內進行，業務性較強，一些食品安全監管部門對公眾知情權的保護也不夠，行政不公開、不透明，同時群眾知曉率低，難發現違規行為，更無法判斷食品監管者是否構成犯罪并向司法機關舉報。隨著科技的不斷進步，通過網絡、微信等渠道銷售食品的行為逐漸增多，新資源食品、轉基因技術等食品生產新原料、新技術的應用，給食品安全帶來不確定性，有企業運用現代科技手段摻雜造假，鑒別成本高，增加監管和打擊的難度。

2.案件取證難

食品監管瀆職罪的犯罪主體屬于具有食品安全監管職責的執法人員，對于行政執法領域的法律法規、操作流程等方面非常熟悉，自身又通常具有查處、詢問的相關經驗，因此反偵查、反審訊、規避法律能力較強，突破口供的難度遠大于一般瀆職侵權犯罪。該罪又與食品安全犯罪、食品安全事故緊密相連，而食品安全犯罪具有潛伏性、延續性和隱蔽性，需要調查的環節眾多、相對調查時間較長，證據容易滅失。

3.案件認定難

現有食品安全法律體系及配套制度不完善，導致了食品監管瀆職罪的認定難。

（1）因果關系認定難。實踐中對食品監管瀆職犯罪的因果關系的證明存在現實困難，絕大多數食品安全事故、危險或損害的造成，往往存在多因一果的現象。對于食品安全監管者來說，危害結果的發生通常并非因為其直接作為或者不作為行為所導致，只是在原因和結果之間介入了監管者的行為，瀆職行為和危害結果之間并不是引發有刑法意義的危害結果的唯一、直接或必然原因。現實與理論上的矛盾，導致監管者行為與“導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”之間的因果關系難以判斷，追究其法律責任步履維艱。

（2）結果犯導致入罪門檻高。在食品安全瀆職犯罪中，直接經濟損失數額難以量化，原因在于食品安全事件危害的是不特定群體的生命健康權，特別是有毒有害食品進入流通環節后，損失難以認定。該罪以發生“重大食品安全事故或者其他嚴重后果”為前提，在法律和司法解釋存在空白，沒有對“其他嚴重后果”作出詳細規定情況下，如案發時損害后果不符合“重大食品安全事故”的條件，即使犯罪嫌疑人瀆職情形明顯、性質嚴重也難以將其認定為食品監管瀆職罪，由于這些苛刻的結果要素，使得食品監管瀆職罪的入罪門檻過高，影響其在司法實務中的應用。

4.查處工作開展難

一些單位領導在處理食品安全問題時從地方利益、政績去考慮，片面追求區域經濟發展和財政收入增長，對出問題的食品生產、加工企業傾向于將瀆職犯罪降格為工作失誤，內部消化。既掩蓋食品安全存在問題又掩蓋食品安全監管中存在瀆職問題。單位領導對反瀆部門工作不理解、不配合，使許多瀆職案件雖有線索卻因無法深入調查而夭折。

二、食品監管瀆職罪司法困境之解決

1.完善刑法規范

（1）完善罪狀描述，實現可操作性。應盡快出臺司法解釋，明確其他嚴重后果、特別嚴重后果的含義及具體標準，給司法實務以可操作性，以利于更好地打擊食品監管瀆職犯罪行為。

（2）結果犯向危險犯轉化，降低入刑門檻。食品安全監督瀆職犯罪作為危險犯來認定，即因國家工作人員瀆職行為，將公眾安全置于危險狀態，雖未產生個體或者群體的危害結果，但涉案金額巨大或者特別巨大，即可認定為造成了嚴重后果，構成瀆職行為，甚至是瀆職犯罪行為。

（3）明確食品監管瀆職罪的因果關系認定。食品監管具有職責性，食品安全事故造成的危害后果如果與國家機關工作人員的瀆職行為有關聯，則國家機關工作人員就要承擔刑事責任，不論此危害后果是誰直接造成，國家機關工作人員都要承擔監督、管理失職的責任。

2.檢察機關如何應對食品監管瀆職行為

（1）轉變偵查理念，拓展線索收集渠道。一是注意從日常生活中發現線索。反瀆干警應保持對瀆職案件線索高度警覺性、敏感性，注意從群眾日常談論的焦點中發現、尋找線索。

二是建立線人制度和有獎舉報制度。可以對提供真實案件線索的群眾給予物質上的獎勵，提高人民群眾對瀆職犯罪的舉報積極性。

三是加強同新聞媒體的聯系，建立與新聞媒體定期溝通機制。發生事件后，新聞媒體的介入，容易獲得事件的詳細資料。

（2）加強檢察機關內、外部聯系和溝通。一是加強與上級檢察機關之間的聯系，充分發揮職務犯罪偵查一體化優勢。下級檢察機關發現重大瀆職犯罪時，可借助偵查一體化機制，采取上級交辦、督辦、提辦等方式查辦案件。

二是加強檢察機關內部聯系。在檢察機關內部建立案件線索移送機制、建立檢察機關內部配合機制，如在查辦瀆職案件時可以由偵監、公訴部門提前介入。

三是采取“提前介入”新型偵查模式。在公安機關提前批捕和移送起訴之前參與到刑事案件的偵查活動中實施法律監督，規范偵查行為。

（3）懲治與預防相結合，建立懲防一體化機制。一是開設法律講座、法制宣傳、法律講解。利用案例解析、法制漫畫等形式重點講解瀆職犯罪的基本特征及危害后果、相關法律法規以及檢察機關反瀆部門的受案范圍、立案標準、舉報途徑等。

二是建立懲防一體化機制，定期與食品安全監管職能部門召開聯席會議、座談會、舉辦法制課、警示教育活動等。

參考文獻：

[1]李忠誠.《論食品監管瀆職罪》.《人民檢察》，2011年第15期.

[2]馬榮春.《再論刑法因果關系》.《當代法學》，2010年第3期.

作者簡介：

陳逸舒（1986—），女，福建南安人，法學學士，現為南安市檢察院反瀆局助理檢察員。

（作者單位：南安市人民檢察院）