農村宅基地制度改革問題探索

李晉紅

摘要：農村宅基地改革是我國農村土地制度改革的重要組成。寧夏平羅縣是我國農村宅基地改革的試點地區，在宅基地改革中取得了一定的成效，但是也面臨著村集體成員身份界定難、“一戶一宅”政策落實難、宅基地合法轉讓交易及自愿有償退出難等一系列問題，為此文章提出在科學規劃基礎上，規范審批管理和交易行為，建立宅基地退出補償制度，促進宅基地改革推進。

關鍵詞：農村；宅基地；改革

農村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。隨著我國農村土地制度改革的深入，農村宅基地確權登記和管理工作穩步推進。寧夏平羅縣是我國農村宅基制度改革的試點縣，從平羅縣宅基地改革實踐發現問題，尋求解決對策，對于促進農村宅基地改革有著重要的意義。

一、平羅縣農村宅基地改革現狀

平羅縣地處寧夏北部引黃灌區，是石嘴山市唯一的建制縣。全縣共轄13個鄉鎮、144個行政村、1447個村民小組，土地總面積為2059平方公里，總人口近32萬人，其中城鎮人口12萬人，農村人口20萬人，城鎮化率43.3%。

2012年，平羅縣被農業部確定為全國農村土地經營管理制度改革試驗區，并開展了農村宅基地及房屋所有權登記確權頒證、農民產權自愿有償退出轉讓等試點工作。2015年3月，平羅縣被國土資源部確定為全國農村宅基地制度改革試點縣后，圍繞著農村宅基地改革方面開展了一系列探索。

1. 對宅基地進行全面排查登記，開展確權工作。據調查，平羅縣共有農村宅基地59695戶，總面積為3.62萬畝，平均戶均宅基地面積0.61畝，超過0.4畝法定面積標準。其中，超過0.4畝法定面積的農戶3.44萬戶，占地2.73萬畝，戶均占地0.79畝，占總戶數的58%；符合0.4畝法定面積的農戶1.08戶，占地0.44萬畝，占總戶數的18%；小于0.4畝法定面積的農戶1.45萬戶，占地0.45畝，戶均占地0.31畝，占總戶數的24%。截止2015年底已完成4個鄉鎮、2.1萬戶的數據庫入庫工作，發證約1萬本。

2. 對空置用地開展拆遷整治“增地”。平羅縣對主干道路外圍開展環境大整治、大綠化活動，對高速公路和國道、省道等主干道路兩側的舊村莊、舊圈舍進行拆遷綠化整治，盤活1300多畝存量閑置宅基地和集體建設用地。

3. 推進“增減掛鉤”政策，擴大復墾面積。針對現有村莊存在小、散、亂的情況，平羅縣在宅基地改革中采取“合大并小、拆舊建新”的方式，對現有的村莊進行改造和整理，先后籌資8000萬元，在23個行政村實施了城鄉建設用地增減掛鉤試點項目，拆除廢舊居民點74個，面積1321畝，涉及農戶876戶3452人，復墾整理土地2064畝。

4. 通過貨幣補償的方式，鼓勵農村居民自動退出宅基地，儲備土地資源。平羅縣通過縣財政注入并設立500萬元收儲土地、房屋流轉基金，對在城鎮有穩定收入來源和固定住所的農戶，鼓勵其自愿永久退出轉讓農村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權，并給予一次性補償。先后共退出轉讓宅基地1718宗，面積達680多畝，這些土地一部分作為耕地復墾，一部分作為未來城鎮建設儲備用地。

5. 通過移民安置，將部分閑置的宅基地盤活。針對農村存在的許多空置的宅基地造成土地浪費狀況，平羅縣政府根據自治區移民部署，在不同的閑置地區，通過“插花”式的安置，將農村部分閑置的宅基地“死”地變“活”地。共收儲集體土地9800畝，宅基地680多畝，庭院經濟用地820多畝，房屋5100多間，安置生態移民1174戶。

二、平羅縣宅基地改革中存在的問題

（一）農村集體經濟組織成員身份界定難

按照我國現行法律規定，只有農村集體經濟組織成員才能享有宅基地，但法律對農村集體經濟組織成員的身份沒有明確的界定標準，特別是對于已在城市里購房生活并取得城市戶口，或者購買了農戶私自轉讓宅基地的外來人口，是否可以確認為農村集體經濟組織成員很難把握。

（二）“一戶一宅”政策落實難

法律法規規定宅基地實行“一戶一宅”，且各地對每戶宅基地面積有一定限制，但對農戶界定比較模糊，“戶”的彈性太大，不同層面的利益群體對“一戶”的認識各不相同，有的認為共同生活的所有家庭成員為一戶；有的認為無論是否與其他家庭成員共同生活，只要具有合法婚姻關系的即為一戶；也有的認為只要具有完全民事行為能力的自然人即可成為一戶等等，致使對“一戶”的界定標準認識差異性很大。

（三）房地分離增加確權難度

農村房屋與宅基地本是一個不可分割的整體，我國實行“房地分離”的管理模式，農村房屋是農民的私有財產，享有所有權，而宅基地的所有權屬于集體，農民僅享有宅基地的使用權，宅基地不準隨意出賣和出租，農民住房“房地分離”。房屋所有權原登記部門為房產部門，宅基地的審批、確權和登記則由國土資源部門承擔，房產、地產割裂，農村房屋和宅基地之間矛盾難以調和，“房地分離”不同部門管理給宅基地確權登記帶來極大不便，使宅基地使用權和房屋所有權難以統一。

（四）農村宅基地問題處置難

一方面是超占問題。過去實行農村宅基地福利性分配和無償無限期使用制度，造成大多數農戶實際占用的庭院面積較大，利用率較低，對超占面積除了罰款、不予登記發證外，再無其他方法進行處置，超占事實依然長期存在；另一方面是不足問題。缺乏對宅基地面積達不到法定標準的農戶如何補償或獎勵等政策規定，不利于鼓勵和引導農民節約集約使用宅基地，容易誘發農戶相互攀比而超占宅基地。

（五）宅基地合法轉讓交易及自愿有償退出難

現行法律規定農民宅基地只能在本集體經濟組織內部轉讓，但由于宅基地長期實行無償取得，本集體經濟組織中符合取得宅基地的成員更愿意申請新的宅基地，也不愿意有償購買他人的宅基地，宅基地的非資本化和非市場化使土地資產價值無法體現，限制了宅基地從生活功能向資本功能的轉變。同時，由于現行土地管理制度的缺陷，宅基地審批不及時，部分農戶還存在宅基地違規占用、違法交易的現象，致使購買者難以取得合法權益。另外，隨著新型工業化和城鎮化步伐的加快，許多農民離開農村、離開自己的宅基地，到城市謀求發展，雖然他們在農村的房屋無人居住，宅基地長期閑置，也不能正常轉讓交易，農村集體經濟組織缺乏收購補償機制，無法將大量空閑宅基地收回重新利用，導致農村宅基地無法有償退出。

三、推進平羅縣農村土地制度改革建議

（一）加強宅基地規劃管理

長期以來，我國的土地利用總體規劃的最低層級是鄉一級，尚未對村級土地利用開展規劃。宅基地制度改革如果離開了村級土地利用總體規劃這個基礎，必然導致宅基地審批缺乏依據和條件。今后要編制土地利用規劃，要科學確定村莊發展規模和發展空間，引導村莊向中心集聚發展，對于離城鎮較遠、經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊，應該按照有利生產、方便生活的原則建設中心村、縮并自然村、整治“空心村”，從整體上提高村莊建設質量。在縣城周邊農村嘗試城鄉一體化建設，在農民自愿的基礎上，鼓勵農業人口轉移進入縣城和集鎮購房居住生活，建設相對集中的農民住宅小區，逐步打破城鄉二元化格局，嘗試城鄉一體化規劃和建設。

（二）規范宅基地審批管理

目前，國家尚未制定宅基地管理的專項法律體系，平羅應依托國家試點，率先探索制度規范，在原有的宅基地管理制度基礎上，并細化宅基地面積標準，明確農民住宅小區用地標準，合理確定分戶原則、宅基地有償使用標準，明確多余宅基地及宅基地轉讓、繼承、贈予、收回、出租、抵押、退出、收儲的監管措施。

（三）明確法定宅基地面積外的部分實行有償使用

針對目前農村宅基地超面積現象，農村宅基地管理必須嚴格按照法定面積嚴格依法管理。農戶初次分配的宅基地，繼續實行規定面積內無償取得。超標占用宅基地和一戶多宅的，超過部分實行有償使用，增加宅基地保有環節的留置成本，沒有達到法定面積標準的農戶，可以獲得一定的經濟補償，探索制定宅基地有償使用費標準。對于合法取得存量農村宅基地的農戶，如其他農村集體的村民、城鎮非農業人口居民以及因村民戶籍變化或身份變化轉為城鎮居民后的非本集體經濟組織成員，因歷史原因、戶籍變更或通過合法買賣、接受贈與、繼承或行使抵押權等原因實際占有宅基地的，實行較高的有償使用標準。對實際非法占有宅基地的農戶，采用懲罰性高額標準。

（四）明確宅基地使用期限

建議參照國有土地使用期限，確定宅基地使用期限為70年。期滿后宅基地使用權人符合宅基地取得條件的，可以續展；不符合宅基地取得條件的，應當退回。

（五）規范宅基地交易行為

建立開放、有序的農村宅基地交易市場，是現代土地管理工作的重要內容，也是維護農民用益物權，促進城鄉一體化發展的迫切要求。

宅基地使用權轉讓方面。轉讓方提出申請，在當地村民委員會同意下，和受讓方依法簽訂轉讓合同，經鄉鎮人民政府審核，縣農村產權流轉交易中心備案簽證后，由縣國土資源局辦理土地變更登記手續。宅基地流轉交易后，其地上建筑物、其他附著物及其宅基地使用權利、義務隨之轉移。

宅基地使用權租賃入股方面。因“一戶多宅”而收回的宅基地、農戶通過置換騰出的宅基地、農民自愿有償退出的宅基地由村委會作為出租方（入股方）進行對外租賃或入股，收益歸村集體所有；農民自愿退出的宅基地，在村委會的監督管理下，由農戶作為出租方（入股方）或委托村委會進行對外租賃或入股，收益歸農戶所有。租賃或入股土地用于發展農業加工、流通、養殖等企業建設倉儲、曬場、加工廠房、休閑娛樂等基礎設施用地，按照“村集體集中回購、企業出資拆遷整理”的方式，將其使用權流轉給出資企業使用，年限不得超過該宗土地使用年限或者同類用途國有土地使用權出讓的最高年限。

宅基地使用權抵押方面。經村委會同意，抵押人與抵押權人簽訂抵押書面合同，由縣國土資源局辦理抵押登記，縣農村產權流轉交易中心簽證，抵押權人受理抵押信貸業務。抵押人不履行債務時，抵押權人有權依法處分抵押的宅基地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權。因處分抵押財產而取得宅基地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權的，應當辦理過戶登記。

在宅基地價值評估方面。按照當地人文、地理區域等因素制定政府指導參考價格，采取“協商評估”的方法，由縣、鄉、村、組、群眾代表、產權當事人參與，采取“一事一議”的方式，將宅基地轉讓價值在集體經濟組織成員中公開，做到價值公平公正、科學合理。

（六）建立宅基地退出補償制度

建立農村宅基地退出補償制度是以當事人依法取得宅基地為前提，核心是制定國家、集體、農戶三方認同的補償標準。由于宅基地使用權是只有占有權和使用權而沒有收益權的特殊用益物權，因而現行法規政策限制流轉，土地市場價值難以顯現。合理的補償標準應基于宅基地的住房保障特點，以宅基地使用權人放棄宅基地獲得相當住房和生活保障為標準。可以借鑒天津、嘉興等地實施的“宅基地換房”政策，農戶以宅基地包括村莊用地無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住，對在城鎮已有住房的按相關標準進行補償。根據城鄉建設用地增減掛鉤政策，合理引導村民進行宅基地有償退出，對自愿退出宅基地并在縣城、中心鎮購房的，按每畝20萬元的標準給予貨幣補償，并根據所購商品房面積發放房屋總價1%～5%購房補貼，為人口就近城鎮化探索出一條路子。

（作者單位：中共寧夏回族自治區委員會黨校經濟管理教研部）