農民工市民化進程中居住權保障的困境與破解

賀淑芳　歐陽仁根

摘 要：本文通過農民工市民化進程中居住權保障的應然狀態和實然狀態的對比，發現農民工住房時面臨的種種困境，經深入剖析知其源于城鄉二元結構制約、政策落實不到位、群體性排斥和集體無意識等原因。為化解這些困境，本文借鑒了美國、德國和日本的經驗，從制度完善、政府職能轉變、社會力量引入、農民工法律意識提高等角度闡述了破解之道。

關鍵詞：農民工；市民化；居住權；群體性排斥；權益保障

自1978年我國開始實行改革開放以后，城市經濟發展對勞動力產生了巨大的需求，相應地農村勞動力則普遍過剩，這樣的差距直接導致了1989年“民工潮”的爆發，加上后期政府對戶籍政策的些許放寬，出現了大量從農村地區流向城市的遷徙者[①據統計，2014年全國農民工總量為27395萬人，其中外出農民工16821萬人。參見國家統計局：《2014年全國農民工監測調查報告》，http：//www.lwzb.cn/pub/gjtjlwzb/sjyfx/201505/t20150506_2638.html. 2015年9月30日訪問]。本文就將從農民工市民化進程中的居住權保障的角度，探討農民工所遭遇的困境以及破解之策。

一、 農民工市民化進程中居住權保障的必然性分析

（一）居住權的內涵

居住權是有關公民居住行為的權利的統稱。居住權一詞濫觴于羅馬法，屬于人役權的一種，后來相繼被歐陸各國法律所承襲。居住權的英語表述是“Housing Right”或“The Right to Adequate Housing”，兩者意思相近，但“ The Right to Adequate Housing”更強調“適足”的住房權，在擁有住房權的基礎上強調適宜的、足夠的住房權利，并將獲得“體面的住房”作為一項最終的神圣目標。國內因為翻譯的緣故產生了三種譯法來描述這一概念：一是“居住權”，將居住權作為一項基本人權，強調獲得住宅的權利；二是“住宅權”，是指獲得適足和充分住房的權利；三是“適足住房權”，意義基本與住宅權相同。[ ②廖丹：《居住權概念辨析》，載《嶺南學刊》2011年第3期。]實際上上述三種翻譯所表達的都是同一個意思，即為住房弱勢群體提供適當住房的權利。

居住權主要由四個方面構成。第一，住所選擇權，又被稱為定居的自由，指的是公民一定區域內任意選擇地點定居的自由，而不被強制定居某處或被驅逐。第二，住宅所有權。保護住宅所有權首先體現的對私有財產權的不得侵犯，這一點一般在《憲法》中有明文規定，而且通過《物權法》等法律法規加以細化。第三，住宅不受侵犯的權利，住宅是一個人不受公權力干涉的私人空間，目的就是為了獲得住房安寧，保護個人隱私。第四，獲得住房的權利，這是其他住房保護權益的基礎，但由于現在房價居高不下，很多人依舊無家可歸，所以從某種程度上來說公民獲得住房的權利是政府的一項義務[③參見廖丹：《居住權概念辨析》，載《嶺南學刊》2011年第3期]。

（二）居住權作為一項基本人權應受到必然保障

1996年召開的聯合國第二次人居大會正式確立了居住權為基本人權。在隨后的《公民權利和政治權利國際公約》（1966年）、《經濟、社會及文化權利國際公約》（1966年）、《關于獲得適當住房權的第四號一般性意見》等國際公約對居住權進行了進一步明確。[④孫林：《農民工居住權視角下城中村改造問題的思考》，載《城市觀察》2015年第1期。]人權是人之為人所應該享有的權利，其核心價值在于維護人的尊嚴。

（三）新型城鎮化“以人為本”的理念必然要求保障農民工居住權

黨的十六大率先提出了“新型工業化”戰略，在黨的十八大中明確地提出了“新型城鎮化”，指明了新型城鎮化建設在當今中國經濟社會發展中的重要地位。新型城鎮化的本質要求是堅持以人為本，促進人的全面發展，只有這樣才能使城鎮處于良性發展態勢，加快小康社會的全面建成。[ ⑤參見王婧翱：《中國新型城鎮化建設與人的發展的思考》，載《改革與戰略》2013年第9期。]

以人為本的城鎮化，需要促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，以此達到提高城鎮人口素質和居民生活質量的目標。

二、 農民工市民化進程中居住權保障的現實困境與產生原因

農民工作為社會生活中的弱勢群體，現今他們的基本居住權利仍然沒有得到充分的尊重和來自外界的保護，多數農民工因為沒有充足的資金不能進入商品房市場，也因為身份等限制無法滿足獲得廉租房和經濟適用房的條件，因此不少農民工居住在“城中村”、 “棚戶區”、“違章建筑”等一些非法地帶，現實生活中農民工的居住權受到了種種羈絆。

（一）農民工市民化進程中居住權保障的現實困境

農民工的居住狀況陷入令人堪憂的困境[ ⑥參見周彤：《論農民工居住權保護》，載《新鄉學院學報（社會科學版）》2009年第1期。]。這些困境主要體現在如下五個方面：

第一，居住條件十分簡陋。其中最為突出的一個問題就是擁擠，根據建設部統計，農民工的人均房屋面積只及城市居民的三分之一。其次，農民工的住房質量指數也遠遠低于城市居民，所以在城市中精美市民公寓、別墅與擁擠破敗的工棚“相伴成景”，十分不和諧。

第二，居住基礎設施供應不齊。一般住房基本配套設施包括廚房、衛生間等，但是據統計仍有不少農民工的住房內無廚房，而是用一個簡易灶臺草草了事，在廁所中安裝了抽水式馬桶的農民工也只是占了很少的比例。但是如果按照聯合國關于居住條件的要求，就有不少流動人口生活在類似“貧民窟”的環境中。

第三，住房支出費用昂貴。首先，多數農民工進城從事的職業并不是高薪職位，相比較于收入和其他費用支出，住房開銷所占比例較大；其次因為受到戶口的限制，農民工不能像城市居民一樣享受到低價購買經濟適用房或者申請廉租房的優惠政策。

第四，在文化生活上，外界供給匱乏，不能滿足農民工的需求。農民工在離開農村之后便不能享受到鄉鎮基層政府所提供的各項文化工程，在城市中下里巴人的文化形式又比較罕見，因而他們只能在擠在街邊小店看電視或者三五成群地在街上閑蕩。

第五，居住地段或者環境令人堪憂。其次，有些農民工為了租房便宜選擇在郊區居住，因此喪失了很多接受城市公共服務的機會。

（二）農民工居住權缺乏保障的原因剖析

筆者認為出現上述困境的根源在于以下四個方面。

1.城鄉二元體制是農民工市民化進程中居住權無法得到保障的根源

城鄉二元結構的管理體制在改革開放的背景下已經無法跟上時代的步伐，在許多現實方面皆有比較突出的問題，例如傳統社會管理體制下的戶籍制度，曾一度是公民遷徙自由的重大阻礙，但是如今戶籍制度的放寬并沒有從根本上使得農民工享有其應得的、平等的權利。突出顯現在：同工不同酬、安全衛生條件差、社會保障普遍缺失等。[⑦參見張怡恬：《農民工與居住權》，人民網，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0726/c367084-22343327.html... 2015年9月30日訪問。]農民工“欠薪糾紛”屢見不鮮，有的甚至“跳樓討薪”，同時有調查顯示，農民工的月平均工資還不及城鎮職工平均工資的60%，工資的增長相較于物價的增長顯得微不足道。從上述分析可知，農民工由于戶口的無法轉變，在城市生活中應得的權益仍舊無法兌現，進而侵害到農民工的經濟利益，在此種情況下實現居住權倍加艱難。

2.政府出臺的相關政策落實不能到位是主要原因

早在2007年，住建部、發改委等五部門就出臺了《關于改善農民工居住條件的指導意見》等政策性文件，但落實效果不佳。解決住房問題往往有兩種途徑，其一是通過市場途徑購買商品房，其二是通過保障房政策。農民工由于自身經濟能力有限，往往傾向選擇后者，但是保障房政策真的能保障農民工的居住權嗎？

廉租房是指政府通過補貼或者配租的方式，向具有城鎮長住戶口的低收入家庭提供的保障性住房。第一，廉租房覆蓋對象狹窄，沒有達到預期效果，而且隨著社會的轉型，產生大量類似農民工的新型社會群體，這些住房弱勢群體的住房權沒有受到重視。第二，廉租房源和資金來源都不穩定，其中政府在資金來源方式中起著重要作用，但僅靠政府財力恐將難以長久維系。[⑧參見徐嘉輝：《構建我國城鎮弱勢群體住房保障體系的思考》，載《東北農業大學學報（社會科學版）》2009年第4期。]⑧

經濟適用房則是指由政府組織房地產商或者集資建房單位建造，向城鎮中低收入家庭以微利價格出售的一種商品住房，具有社會保障性質。但是作為一種新型住房形式，國內對此尚無一個的明確界定，仍然有待政府切實加強相關方面的政策規定。[⑨參見張世清、劉雪：《農民工的權利訴求及社會政策回應》，載《學習與實踐》2011年第12期。]⑨

3.農民工在城市居住中因受到群體性排斥而使居住權無法得到保障

農民工在城市生活往往會受到群體性排斥，而此種群體性排斥在城市改造的動拆遷過程中表現得尤為突出。外來人員因其自身流動性大，在城市改造拆遷時，他們被理所當然地認為應該直接搬走。農民工的居住權在城市社會中受到殘酷漠視。

4.農民工自身對居住權認識不足并且缺乏維權意識

農民工在自己的居住權被侵害時常常處于一種無意識狀態，自身缺乏對居住權的認識和表達意識導致農民工在權益受侵害時扮演著“沉默者”的角色。

農民工市民化進程中會遇到許多問題，諸如欠薪、工傷等，對此他們會選擇“上訪”、“鬧事”等一些比較激烈的手段表達訴求，但對于居住權被侵害時他們的想法往往是“再找一個地方住就好了”、“實在沒有辦法，大不了回老家”。這種“沉默不表達”的現象并非是訴求渠道被封堵，而是更為可怕的“集體無意識”[⑩參見趙曄華：《“居住權”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》， 載《社會學研究》2008年第2期。農民工對自身所享有的權利渾然不知，故而在農民工遭到群體性排擠之后又由于自身主動選擇的沉默，使得居住權的排斥表現得更加含蓄且不易發覺。

三、 域外居住權保障制度的經驗與借鑒

西方早在在古羅馬時期就已經出現了居住權制度，據史料記載，優士丁尼一世時有大量的奴隸被解放，另外無夫權婚姻的出現和增加，使得一時間這些被解放的奴隸和沒有繼承權的女人無家可歸，生活無著。因此居住權保障制度在國外有悠久的發展歷史，制度也相對完善，其中美國、德國和日本住房保障制度體系比較典型，對我國包括農民工在內的住房保障事業具有良好的借鑒意義。

（一）美國住房保障制度體系

首先，在住房保障機構上，美國的住房保障機構主要是住房與城市發展部（以下簡稱HUD）。1965年美國在原有基礎上，合并了多個住房保障機構，設立了HUD，對城市和住房事務進行統一指導。

其次，在融資制度上，美國融資模式從原先的以政府補貼、稅收返還為主，拓寬到發行住房建設債券和建立住房抵押一級和二級市場。每年，美國的居民住宅建設在美國政府的財政預算中都占有較大比例，并且政府還積極引導社會私人力量參與住房建設。

（二）德國住房保障制度體系

德國根據不同時期居民住房狀況和收入水平，適時地調整住房政策和法律保障，并輔之以住房儲蓄制度，讓盡可能多的低收入家庭住房得到保障。[ ]德國住房政策可以分為三個時期：第一，戰后重建期。第二次世界大戰后，德國國內房屋滿目瘡痍，居民住房問題急需解決，此時的政府充分發揮宏觀調控職能，向社會私人力量提供極低的貸款利息，支持廉住房的建設。第二，平穩發展期。德國國內住房需求在20世紀60年代后進入基本持平的階段，但住房的需求呈現出多樣化的態勢，因此政府適時地調整了相關住房保障政策。第三，市場調控期。1998年后德國居民收入以達到較高水平，政府逐漸退出廉租房建設，越來越放權由市場機制來解決住房供給問題。

（三）日本住房保障制度體系

在日本，國土交通省住宅局是主要的住房保障機構，它負責對住房建設的過程和管理進行統籌和監管。為保障住房融資和政策性住房的順利進行，日本還專門成立了住宅金融公庫，由政府全額注資成立，專為致力建房購房的組織和個人提供長期、低利率貸款的民間融資的機構。

日本的住房保障融資模式是“郵政儲蓄-住房金融公庫”。“郵政儲蓄”能夠為住房保障制度提供穩定的、長久的資金來源，緩解政府財政支出的壓力。“住宅金融公庫”則可以儲蓄系統中的資金低息貸款給弱勢住房群體。

（四）域外保障居住權制度的借鑒

通過對域外居住權保障制度的分析，可見域外的經驗對我國保障農民工居住權的制度完善具有較強的借鑒意義。

第一，需要區分農民工的“社會性”居住權和“投資性”居住權并且設計不同的保護制度。“社會性”居住權側重保護社會弱勢群體，這一點與本文探討的農民工居住權的保障有著較為緊密的聯系，結合我國國情將居住權的享有主體擴大到進城的農民工，此時我國在物權法中怎樣更好地設計居住權時可以適當借鑒域外經驗。

第二，我國可以成立專門服務農民工等住房弱勢群體的住房保障機構，對全國的住房保障進行統籌，形成有效管理。此外我國還可以在適當的時候利用市場這只“無形的手”調控社會資金的流動，保證住房保障政策背后具備充足的資金。

第三，在農民工住房保障制度的安排上需要注重制度的創新與發展。德國的住房保障制度在每一個階段都會做符合社會實況的調整，所以我們在保障農民工市民化過程的住房權益時不能一成不變，傳統的“候鳥遷徙型”的農民工關注更多的是住房的獲得，而新型農民工的出現則對“適足居住權”提出更高要求。

第四，建立完善的農民工住房保障金融體系。政策性金融支持體系是落實公民居住權的基礎，因此在我國基本完成保障性房屋建設后，就需要憑借住房保障金融體系提高農民工等低收入者的購買力或者承租能力。同時，當住房市場穩定后，可以引入了類似儲蓄的住房金融模式，鼓勵民間力量融入住房市場，之后低收入家庭便可選擇長期低息貸款服務。

四、 保障農民工市民化進程中居住權的路徑分析

（一）完善農民工居住權保障的法律制度

首先，逐步廢除城鄉二元體制，建立統一的城鄉戶籍制度。如前面所述，戶口的限制導致農民工在許多方面不能與城市居民享有平等的權益，而且取消城市戶口和農村戶口的差別也是大勢所趨。

其次，完善最低工資制度。農民工居住權的保障很大程度上直接受制于其所擁有的財富，由于城市經濟發展和物價的飛漲，最低工資標準也要做相應的調整。

再次，完善居住權配套法律制度。全國人民代表大會應盡快出臺住房保障法，將公民的住房權進行統一保護，避免農民工從一種非法住房形式輾轉向另一種非法住房形式。通過法律法規的形式細化居住權的相關規定，在微觀上詳細規定住房保障具體事宜，切實保障農民工的居住條件和不被排擠、驅逐，逐步實現公民安居樂業的法治社會。

（二）政府承擔起保障農民工居住權的職能

住房屬于準公共物品，為轄區內生活工作的農民工提供住房保障是城市政府不容推卸的責任。

首先，進一步完善保障性住房政策，將農民工與城市居民一起納入住房保障范圍。農民工因不能達到廉租房和經濟適用房的供給條件而被排除在現行保障性住房政策的大門之外，政府應根據實際調整相應政策，打破城鄉二元結構的制約，嚴格界定住房保障的對象，使廉租房和經濟適用房政策真正惠及的農民工等住房弱勢群體。

其次，應當明晰政府的責任，將農民工住房保障情況與績效考核掛鉤。避免在城市動遷中政府只從一方利益出發而忽視了造福百姓的職責所在，并且在執法環節沿革把關，比如嚴厲打擊侵害農民工權益的不良中介機構等。

再次，政府應該結合當地情況規定多元化的住房供給渠道，促進解決農民工居住權問題。譬如，政府應允許有條件有能力的企事業單位自行籌集資金建房，在此政府可以通過減免相關稅費、給予政策補貼等方式鼓勵單位集資建房，讓住房困難戶可以以優廉的價格享受住房。

（三）充分調動多種社會力量參與解決農民工居住房建設

農民工市民化進程中的住房問題是一個社會問題，需要社會各界的積極努力和配合。

首先，明確企業的社會責任。現在的許多企業都會為勞動者提供員工宿舍或者住房補貼，這很大程度上為農民工的住房問題提供了幫助。同時在推廣公租房時，需要有社會責任的企業提供資金參與建設。

其次，由金融機構為此提供支持。金融機構是一種特殊的企業形式，也需要承擔企業的社會責任。

再次，加強對農民工等住房弱勢群體的社區管理工作。那么為了改善農民工居住條件，就需要動員“城中村”的村委會或社區居民廣泛參與其中，摒棄政府統管一切的現狀，積極發揮社區的自主性。

（四）切實維護農民工居住權益

由于戶籍制度改革的不可能一揮而就，在循序漸進的改革過渡階段，農民工依舊屬于農村，仍然擁有其在農村居住的權利。無論他們在何處務工，都應該在較長的一段時間里為他們保留其在農村的宅基地，不能因為農村新規劃而直接沒收或者侵占他們的宅基地。在農民工有返回農村居住的意愿時，應該提供和傳統農民相同的優惠和補助。通過對農民工的宅基地使用權的保護，能夠使他們在外漂泊時身后還有退路，在內心上還有一份歸屬感。