省農委主任李國強談全省農村土地確權登記頒證試點工作

2月5日，省農委主任李國強接受省政府網站在線訪談欄目的邀請，與主持人及廣大網友針對我省農村土地承包經營權確權登記頒證工作進行交流。訪談中，李國強主任感謝廣大網友對我省“三農”工作的關注，并介紹了農地確權工作的有關情況。

主持人：據了解，我省目前各地正在開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，請您向廣大網友介紹一下什么是農村土地承包經營權確權登記頒證。

李國強：農村土地承包經營權確權登記是根據有關法律法規政策，遵循嚴格的工作程序和步驟，采用現代測繪手段和技術，查清發包方、承包方以及承包地面積、空間位置、四至等情況，并通過專門的簿冊記載，頒發權利證書的活動。進一步明晰土地承包關系，強化對土地承包經營權的物權保護，既不是土地承包政策調整，也不是對現有土地承包關系推倒重來，是為本輪承包期到期后繼續穩定承包關系并保持長久不變奠定堅實基礎。

主持人：聽您的簡短介紹，農村承包經營權確權登記頒證既要查清承包基本情況，還要測量土地面積，又要將權利落實到戶，頒證、成圖、建檔、入庫，工作的任務應該很繁重和艱巨。

李國強：是的，農村承包經營權確權登記頒證涉及千家萬戶及其承包的所有地塊，是農村土地制度改革基礎的基礎，工作任務非常繁重而又艱巨。

一是工作量大。全省農戶近400萬戶，按每戶4塊承包地計算，全省地塊就達1600萬塊以上，工作量十分巨大。

二是技術要求高。要采取RTK、航測遙感等現代測量手段，完成對承包地塊的調查，解決面積不準、空間位置不明的問題，實測精度要求達到厘米級。

三是參與人員多。僅僅開展這項工作所需的村組干部和農民、各級政府及有關部門人員、測量機構的技術人員就需要動員幾十萬人參與。如果再算上承包土地的農民，需要動員的人員總數將達到500萬人左右。

四是成本消耗大。這項工作需要多次深入千家萬戶及其承包地地塊進行調查、核實，人力、物力、財力消耗巨大，各級財政都把農村土地確權工作經費納入財政預算，其中，國家和省分別按10元/畝的標準給予補助，全省完成這項工作費用將達到幾十億元。

主持人：我們為什么要開展這項工作，有什么好處？

李國強：開展承包地確權登記頒證，是中央從深化農村改革全局出發做出的一項重大決策。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上指出，建立土地承包經營權登記制度，是實現土地承包關系穩定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”。省委省政府高度重視此項工作，把其作為全省深化改革的一項重要任務全力推進。從工作實際情況看，這項工作事關廣大農民切身利益，事關鞏固農村基本經營制度，事關農村改革發展穩定大局，是一件非干不可、必須干好的大事、要事。

（一）農村土地承包經營權登記是進一步穩定和完善農村土地承包關系，夯實黨的農村基本政策的需要。受歷史原因和客觀條件制約，全省各地不同程度存在著承包地塊面積不準、四至不清等問題并逐步顯現，成為制約農業適度規模經營和“四化”同步發展的突出問題。這些矛盾和問題通過農村土地承包確權登記頒證可以得到有效化解，把老百姓承包的地塊、面積、空間位置等進一步搞清楚，全面鞏固農村基本經營制度，進一步落實黨在農村的各項強農惠農政策。

（二）農村土地承包經營權登記是促進土地經營權流轉，發展適度規模經營的需要。推進土地經營權有序流轉，發展適度規模經營是建設現代農業的必由之路。只有開展土地確權登記頒證，才能把承包地真正落實到戶，權屬清了、面積準了，農民的心才能穩了，才能放心外出務工就業、進城落戶，承包地才能流轉出來，規模經營主體才敢放心搞規模經營。

（三）農村土地承包經營權登記是增加農民財產性收入，維護農民合法權益的需要。《物權法》規定農村土地承包經營權是用益物權，具有占有、使用、收益的權利。但由于存在承包地塊面積不準、四至不清等現實情況，導致這些權利無法得到落實。只有通過確權，才能實現賦權。用益物權規定的相關權利才能通過產權交易市場，進行公開、公平的交易，農業農村的資源才能夠逐步轉化為農民的財產性收入。交易轉化為農民的財產性收入。確權登記的過程，既是明確承包地歸屬的過程，也是依法解決糾紛、化解矛盾的過程；確權登記的成果既可以保護農民土地承包權益，還是定分止爭的有效依據。

（四）農村土地承包經營權登記是創新農村社會管理、促進農村社會穩定的需要。隨著經濟社會發展，農村土地流轉速度加快，土地糾紛呈逐年上升趨勢。究其原因，就是承包不規范、面積不準確、信息不公開等因素造成的。開展確權登記頒證，可以查清土地資源狀況、承包狀況、搞清面積底數，有效緩解土地承包矛盾和糾紛。通過建立統一、規范、便捷的農村土地承包經營權登記管理信息平臺，實現由傳統管理模式向信息化、數字化管理轉變，改變信息發布不及時、資源不能共享、獲取渠道不暢通等現狀，創新農村社會管理手段，有利于化解農村土地承包矛盾和問題，維護農村社會穩定

主持人：這真是一項惠及廣大農村千家萬戶、利國利民的民生大事，重要意義怎么強調都不為過。那么，國家和省里對這項工作又有怎樣的部署安排呢？

李國強：黨的十七屆三中全會、十八大和十八屆三中全會對農村土地承包經營權確權登記工作提出了明確要求，中央連續6年下發的1號文件突出強調了確權登記工作的重要性和緊迫性，2013年1號文件明確提出：“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。國家對農村土地確權登記提出了明確和具體的時限要求。

我省按照國家部署，2009年作為國家首批試點單位，開始在東、中、西和城郊的延吉、德惠、大安、靖宇、吉林市昌邑區等5個縣（市、區）各選擇1個村開展了農村土地承包經營權確權登記頒證試點，到2013年末，試點擴大到15個縣（市、區）23個鄉（鎮）的121個村，取得了很好成效，積累了一定經驗。

2014年，在充分總結前期試點經驗基礎上，我省確定了以完善農村基本經營制度為中心，以維護農民利益為出發點和落腳點，堅持依法依規、尊重歷史、改革創新、確保穩定，通過試點先行、以點帶面、穩步推進的方式，賦予農民更加充分而有保障的農村土地承包經營權，為全面深化農村改革創造有利條件。2014年進一步擴大試點范圍，2015年全面鋪開，2017年基本完成全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

按照省委省政府的總體部署，2014年，省里確定梅河口市、公主嶺市作為省里整縣（市）推進試點，其他縣（市、區）選擇有代表性的1個鄉（鎮）或2個村開展試點；2015年，以鄉（鎮）為推進基本單位，完成30%，，2016年完成40%，2017年完成30%，全面完成全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作，提前完成國家農村土地承包經營權確權登記頒證各項工作任務。

主持人：剛才，您介紹了確權登記頒證的總體部署。李主任，您再把我省確權登記頒證工作進展向廣大網友介紹一下吧。

李國強：好的。從2014年擴大試點到2015年全省全面推開，到目前，接近2年時間，試點村達到3909個村，面積達到4132.5萬畝。其中，2014年試點919個村，面積847萬畝。2015年，完成2990個村、18819個組的實測任務，涉及83萬戶，地塊483.5萬個，測量面積3285.3萬畝，超出2015年全省30%農村集體耕地面積工作任務，超額完成743.6萬畝。目前，全省農村土地確權試點工作的調查摸底、梳理問題、面積實測階段已完成，內業編輯處理和確認公示階段也已進入尾聲。總的看，我省農村土地確權工作部署早、啟動快、進展平穩順利。我們重點抓了以下幾項工作。

（一）強化組織領導。省委、省政府高度重視農村土地承包經營權確權登記頒證工作，將此項工作納入重要議事日程，擺上重要位置。省里成立了由省長任組長，4位副省級領導任副組長，省直相關部門和單位主要負責同志為成員的領導小組。下設辦公室。為做好這項工作，我們省農委還專門抽調18名熟悉農村政策和工作的同志，與原單位工作脫鉤，組建了工作辦公室，專抓試點工作。全省各地按照省里要求，都成立了由黨政主要領導任組長的領導小組，形成了省、市、縣、鄉、村的五級確權組織體系。實際工作中，省委書記巴音朝魯、省長蔣超良幾次深入基層調研指導，召開調度會，了解實際情況，對農村土地確權工作提出指導意見。省委常委、省委秘書長房俐，副省長隋忠誠多次聽取匯報，調度情況，對抓好工作落實提出具體意見。

（二）強化基礎工作。一是強化宣傳培訓。首先，通過動員會、工作會、現場會、座談會等多種形式統一思想，提高認識，重點解決基礎干部認識不到位、等待觀望和畏難情緒問題。其次，通過集中培訓、現場指導、模擬操作等多種形式加強工作人員的業務培訓，解決工作人員不會干、不能干的問題。第三，充分利用廣播、電視、宣傳單、公開信、宣傳讀本、橫幅、標語等形式全方位、多渠道宣傳農村土地確權工作，解決廣大農民群眾不了解、不配合的問題。據統計，全省各級累計舉辦培訓班2862期，培訓各類人員達47550人次；累計發放各類宣傳材料106.8萬份，粉刷宣傳標語、懸掛宣傳條幅等23734條；二是加強檔案管理。7月份，我委與省檔案局聯合下發了《吉林省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法（試行）》（吉農經發〔2015〕3號），切實加強檔案管理工作的制度化、規范化和系統化。同時，我們起草設計了41種土地確權登記頒證系列文書，涵蓋了前期準備、入戶調查、面積實測、實測公示、確權公示、登記建檔、日常管理等環節和階段，全部下發各地指導確權登記頒證工作；三是做好政策研究。在充分總結去年經驗基礎上，我們編寫了主要包括法律政策、技術操作、問題對策和典型經驗等4方面的政策匯編，為各地開展好農村土地確權工作提供抓手。同時，我們針對各地在試點工作中暴露出的問題和矛盾進行了收集匯總，梳理分類，分析問題成因，集中力量研究對策，完成《農村土地承包經營確權登記頒證政策問答》，針對多地、少地、權屬不清等共性問題進行了政策解答。

（三）強化重點環節。農村土地確權工作涉及面廣，工作量大，觸及矛盾多，情況復雜，沒有可借鑒的現成經驗。在試點工作推進中，我們注重對試點工作經驗的總結和分析，理清了農村土地確權工作的關鍵環節。一是清查實測。清查實測能夠有效解決面積不準、四至不清、空間位置不明等問題，是農村土地確權工作的基礎，也是確權工作中工作量最大、技術要求最高、動員人員最多、成本消耗最大的環節；二是梳理問題。從試點開始，我們堅持問題導向，逐戶調查摸底，全面排查問題，經匯總歸納，問題主要表現為多地、少地、無地、權屬不清、機動地、冊外地等6大類75小類，另外，還涉及確權工作基礎、操作程序、工作路徑、共有人確定、登記范圍確定、經營權變更、工作條件等7類34個工作方面問題；三是公示核對。公示核對是對我們工作準確的檢驗，關系到我們確權登記頒證工作準確與否。為此我們加強了前期數據復查核對，逐戶逐地塊的與農戶校對并簽字確認，以及測量結果公開公示等3方面前期工作，力爭把矛盾化解在萌芽，把問題解決在激化之前，以確保工作的平穩推進。四是登記頒證。登記發頒證是確權工作的最終目的，事關農村土地確權工作的成敗，涉及農民切身利益，事關農村和諧穩定。

（四）強化督查指導。一是開展駐點督查。在2014年，省里重點抓了兩個整體推進試點單位，派出了2個工作組駐點督查，全程參與試點各項工作，共同研究解決辦法，及時反饋試點情況；二是開展巡回督查。去年到現在，我們先后組織100多人次深入試點單位，對全省面上工作進行多次巡回督查指導；三是開展專項督查。去年以來，省政府抽調確權登記頒證工作領導小組成員單位，組成專題督查組，對各地農村土地確權試點工作進行了實地督查；四是發布情況通報。對于試點工作取得的好經驗、好做法，通過簡報向各地推廣。對試點工作進展緩慢、推進不力的地方點名通報全省；五是建立工作制度。省里確定“分級組織、分段實施”的工作機制，明確省里負責督導全省工作，市級負責督導到縣、鄉，縣級負責督導到村、組。同時，省里實行周報制度，省確權辦對各地每周上報的工作進展情況匯總分析，全面掌握工作進度，對試點工作中發現的問題及時反饋指導。市縣兩級也都根據自身實際制定了工作方案，開展督查指導，還建立了領導包保、定期報告、情況通報、工作考核等項制度。

（五）強化改革創新。前面我講過，農村土地確權登記頒證是農村土地制度改革基礎的基礎，在抓好這項工作的基礎上，我們又積極開展了頒發兩證和土地經營權抵押貸款試點工作。一是開展頒發農村土地承包權證經營權證“兩證”試點。2013年中央提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。2014年，中央又進一步提出要抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式。省委省政府高度重視，就穩定承包權、放活土地經營權，探索“三權分置”并行的有效實現形式。在深入調研和廣泛論證的基礎上，我們提出從農村土地承包權和土地經營權“兩權分離”入手，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，通過頒發農村土地承包權證和土地經營權證，實現承包權和經營權分置并行。為此，我們在2014年農村土地確權試點單位試行頒發“兩證”，并制定了《吉林省農村土地承包權證經營權證試點管理辦法（試行）》及系列配套文書。在制度設計上，通過頒發承包權證經營權證實現“兩權分離”。3月24日，省農委在梅河口市組織召開了全省農村土地承包權證經營權證發放試點啟動現場會，現場制發了全省第一批農村土地承包權證、農村土地經營權證，為實現“三權分置并行”進行實踐探索；二是開展了土地經營權抵押貸款試點。為進一步深化農村改革、創新農村金融體制機制，破解新型農業經營主體及一般農戶貸款難問題，我省積極探索開展農村土地經營權抵押擔保貸款試點。我委起草了《吉林省農村土地經營權抵押貸款試點工作方案》，于2月27日由省委辦公廳、省政府辦公廳印發全省，根據方案要求，我們制定印發了《農村土地經營權證明辦理流程（試行）》、《農村土地經營權抵押登記流程（試行）》和《農村土地經營權區片流轉指導價格認定公布辦法（試行）》及所需的農村土地經營權證明申請書等7種配套文書，并于3月17日下發各地。3月24日，在梅河口市組織召開農村土地經營權抵押貸款試點啟動會議，標志著我省農村土地經營權抵押貸款試點工作正式開始。6月18日，我們組織召開農村土地經營權抵押貸款試點培訓交流視頻會議，會議交流了試點典型經驗，通報了前段試點工作進展，研究分析了試點遇到的困難和問題，并對下步工作進行了部署。截至目前，全省已在33個縣（市、區）試點，僅農行就累計發放“農地貸”1237筆，金額3.78億元，設押土地面積24萬多畝。

（六）強化經費保障。今年，省里在財政十分困難的情況下，按照各地農村集體耕地面積10元/畝標準給予經費補助，拿出29090萬元作為試點工作經費。為保證確權工作及時開展，省確權辦積極協調財政盡快下撥工作經費，4月30日前省級經費已撥付到位。同時，我們積極申請中央補助資金4.6億元，6月末已下撥各地。

（七）強化信訪維穩。農村土地確權工作任務艱巨、情況復雜，隨著工作的深入推進，一些潛在的矛盾和深層次問題逐漸顯露出來。為妥善處理矛盾糾紛和信訪案件，預防群體性事件的發生，切實維護農村和諧穩定，我們提前謀劃，縝密研究，與省信訪局聯合下發《關于妥善處理農村土地承包經營權確權登記工作中出現的矛盾糾紛和信訪案件的通知》（吉農確權辦字〔2014〕5號）文件，對處理矛盾糾紛和信訪案件的重要性、基本原則、分析成因、主體責任、工作機制等方面提出了明確要求，為各地妥善解決矛盾糾紛和信訪案件指明了方向。經過省、市、縣、鄉、村的共同努力，農村土地確權試點工作平穩推進，未發生大規模群體性上訪事件。

主持人：雖然確權登記頒證工作非常復雜，難度非常大。但聽了您的介紹，全省上下克服重重困難，齊心協力推動了農村土地確權登記頒證工作穩步開展，成效也很顯著。通過試點，您看還有哪些困難和問題需要克服？

李國強：農村土地確權工作涉及面廣、政策性強、敏感度高、歷史久遠，長期積累的矛盾問題多而復雜，解決難度大。這既是大家的共識，也是客觀存在問題。一是重視程度還有欠缺。少數地方領導把確權工作看的過于簡單；二是工作進展不平衡；三是歷史遺留問題解決難度大；四是工作力量有待加強；五是信訪壓力較大。

主持人：農村土地承包經營權確權登記頒證工作到2017年才能基本完成，省里對這項工作還有哪些安排和部署？

李國強：農村土地承包經營權確權登記頒證工作時間緊、任務重。下一步，我們將重點指導各地抓好2015年試點的穩步推進和2014年試點完善，組織各地做好2016年和2017年工作任務實施，近期，我們將重點抓好6項工作：

（一）強化督查指導。一是加強工作調度。堅持周報制度，全面掌握工作進度，對試點工作中發現的問題及時反饋指導；二是加強工作督查。建立督查長效機制，全面督查與專項督查相結合，定期督查與臨時抽查相結合，省級相關部門協同督查與市縣互檢相結合，督促市縣兩級建立起督查制度，市級要督導到縣鄉，縣級要督導到村組、農戶，及時發現工作中的問題并加以解決。目前，省政府派出3個督查組，抽調省農村土地確權工作領導小組成員單位廳級領導帶隊，政府督查室及成員單位工作人員為成員，正在對各地農村土地承包經營權確權登記頒證工作進行督查。

（二）加強政策研究。出臺政策問答指導各地工作。目前，《農村土地承包經營確權登記頒證政策問答》已經完成征求省直有關部門和單位以及各地意見。待修改完善后，爭取盡快下發各地，指導全省試點工作。

（三）加快軟件數據庫建設。下一步我們將抓緊啟動軟件數據庫招投標工作，及早研發符合我省實際統一的確權軟件和數據庫。同時，我們將按照省市縣互聯互通的要求，抓緊研發確權成果應用與展示信息平臺，把土地承包合同管理、權屬登記、經營權流轉和糾紛調處等業務工作都納入信息化管理。

（四）做好檢查驗收工作。目前，省里已將《農業部辦公廳關于印發〈農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）〉的通知》轉發各地，指導我省農村土地確權工作。首先，依據國家檢查驗收辦法，研究制定符合我省實際情況的土地確權成果檢查驗收具體操作辦法。其次，計劃對公主嶺、梅河口先期試點的單位組織驗收積累經驗，對其他縣（市、區）可由各地自行組織自查、核查，省里的驗收待工作全部完成后再進行。

（五）抓好宣傳培訓。繼續加大宣傳力度，重點對確認公示階段的工作目的、內容、相關政策精神進行宣傳，消除農民疑慮，化解問題矛盾，營造出良好的輿論氛圍。同時，依據全年培訓計劃，重點對省、市、縣三級工作人員分期、分批、分層次開展業務培訓，確保相關業務知識的普及。省里計劃在11月舉辦一系列培訓，重點加強確權工作人員在法律法規、相關政策、文書檔案、測量技術、內業處理、糾紛調處等方面業務知識的普及。

（六）做好信訪維穩。一是建立矛盾排查機制。定期對農村土地確權工作的矛盾和問題進行排查，建立矛盾問題清冊，變上訪為下訪，對發現的矛盾和問題及時研究辦法妥善化解；二是暢通信訪渠道。開通確權熱線，疏導和傾聽群眾意見、建議和訴求，防止激化矛盾；三是引導群眾依法逐級反映訴求。強化屬地責任，依法及時就地解決群眾合理訴求，積極引導群眾以理性方式逐級表達訴求；四是做好突發事件應急預案。對可能引起突發事件的矛盾糾紛進行全面摸底排查，制定應急預案，切實把矛盾化解在萌芽狀態，防止出現群體性事件。

主持人：感謝李主任對這項工作的介紹！

李國強：感謝各位網友、社會各界對我省農村土地確權登記頒證工作乃至“三農”工作的關心和支持。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是我省當前農業農村重中之重一項中心工作，需要全省上下，特別是廣大農民群眾的積極參與，需要社會各界支持，群策群力、齊心合力才能確保工作穩妥有序推進。希望全省社會各界一如既往的關心、支持我省農村土地確權登記頒證工作乃至“三農”工作，推動我省農村經濟又好又快發展。