對(duì)加強(qiáng)防洪非工程措施的設(shè)想和建議

馬朝暉　馬雷

【摘要】防洪工程體系和防洪非工程措施是防洪體系的兩個(gè)方面，相互不能替代，只有把它們有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相得益彰，才能形成一個(gè)完整的防洪體系，才能真正有效地實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”、 “由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”的目的。在當(dāng)前大力實(shí)施防洪工程建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)該盡快加強(qiáng)非工程措施的建設(shè)，使兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分工實(shí)施，才能形成完整的防洪體系。

【關(guān)鍵詞】防洪工程體系；防洪非工程措施；蓄滯洪區(qū)管理；防洪預(yù)案；防汛指揮機(jī)構(gòu)

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法制體系的逐步健全，人民物質(zhì)與文化生活質(zhì)量的不斷提高，對(duì)防洪減災(zāi)保安的要求也越來(lái)越高。“人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”這一新思想、新觀念的提出，并且迅速得到廣泛共識(shí)，充分反映出了時(shí)代的要求，它標(biāo)志著社會(huì)的進(jìn)步和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代。在新形勢(shì)下，加強(qiáng)防洪非工程措施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)防災(zāi)管理，構(gòu)筑現(xiàn)代化防洪體系，也已成為防洪建設(shè)的主要思路。

1、菏澤市防洪體系現(xiàn)狀

菏澤市位于山東省西南部，境內(nèi)除黃河灘區(qū)的379平方公里屬黃河流域外，其余均屬淮河流域，南四湖水系，河道徑流注入南四湖。除黃河外，內(nèi)河主要有：東魚(yú)河、洙趙新河、萬(wàn)福河、勝利河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河、太行堤河等，流域面積10691平方公里，占全區(qū)面積的88%。全市流域面積大于30平方公里的內(nèi)河和河溝共199條，長(zhǎng)3157公里，平均河網(wǎng)密度0.26公里/平方公里。其中大于300平方公里的河流18條，長(zhǎng)949公里，300—100平方公里的河流30條，長(zhǎng)832公里，100—300平方公里的河溝151條，長(zhǎng)1376公里。境內(nèi)河流豐枯變化較大，屬季節(jié)性河流。

2、目前防洪體系存在的問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，菏澤市政府及水管部門(mén)高度重視防洪體系建設(shè)，大力實(shí)施江河治理工程。在市管的東魚(yú)河、東魚(yú)河北支、萬(wàn)福河、洙趙新河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河等七條大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程體系，開(kāi)展了水文氣象測(cè)報(bào)預(yù)報(bào)、防汛通信及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、防洪法規(guī)等非工程措施建設(shè)，并為歷次戰(zhàn)勝大洪水，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。

但是，我市現(xiàn)狀的防洪體系還不能很好地適應(yīng)新形勢(shì)的需要。除工程體系上存在的問(wèn)題外，從總體上講，還存在著“一手硬、一手軟”的問(wèn)題，即工程體系相對(duì)較“硬”，非工程體系則十分“軟”，整個(gè)防洪體系并不完善。目前我市防洪體系基本上仍是以工程體系為主，側(cè)重河道治理與堤防的修筑，而以對(duì)全社會(huì)防災(zāi)管理為特征的非工程措施建設(shè)則相當(dāng)薄弱，還沒(méi)有形成體系。

3、加強(qiáng)防洪非工程體系建設(shè)的必要性

防洪工程體系的減災(zāi)作用無(wú)疑是最為明顯和有效的，是一項(xiàng)必不可少的基礎(chǔ)性措施，將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而防洪工程的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)總是有限的，而超標(biāo)準(zhǔn)洪澇的發(fā)生是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，人類(lèi)還不能制止它的發(fā)生，所以從某種意義上講，災(zāi)害是不可避免的。同時(shí)，也并不是防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)越高就越好，高標(biāo)準(zhǔn)工程一旦失事，所造成的災(zāi)害程度往往大大超過(guò)沒(méi)有防御工程或者標(biāo)準(zhǔn)較低的工程的情況。所以，在進(jìn)行河道治理及防洪工程建設(shè)的過(guò)程中，不僅要確定適當(dāng)?shù)姆罏?zāi)標(biāo)準(zhǔn)，而且還應(yīng)該探索和實(shí)施人類(lèi)適應(yīng)自然規(guī)律的減災(zāi)措施。

防洪的根本目的就是要減免洪澇災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的損失，保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工程措施和傳統(tǒng)的抗洪搶險(xiǎn)可以起到減免災(zāi)害的作用，而通過(guò)加強(qiáng)防洪非工程措施建設(shè)，諸如健全防汛指揮機(jī)構(gòu)，完善防洪預(yù)案、控制蓄滯洪區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)布災(zāi)害警報(bào)、施行救災(zāi)社會(huì)保障、推行公民防災(zāi)教育等也可以起到有效的減免災(zāi)害的作用。它獨(dú)到的優(yōu)點(diǎn)，那就是不需要以損失自然生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，而是通過(guò)政策法規(guī)來(lái)規(guī)范社會(huì)的行為，引導(dǎo)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向著環(huán)境安全的地方轉(zhuǎn)移，使得人與自然能夠和諧相處，從而促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的，而這正是我市現(xiàn)狀防洪體系所欠缺和不足的，急需加快建設(shè)步伐。

工程體系和非工程措施是防洪體系的兩個(gè)方面，兩者功能各不相同，相互不能替代，只有把它們有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相得益彰，才能形成一個(gè)完整的防洪體系，才能真正有效地實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”、“由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”的目的。因此，我市建立適應(yīng)新時(shí)代要求的現(xiàn)代防洪體系是十分必要和迫切的。

4、防洪非工程體系的基本架構(gòu)

防洪非工程措施是通過(guò)對(duì)社會(huì)的防災(zāi)管理，來(lái)實(shí)現(xiàn)減免災(zāi)害的。根據(jù)這一特點(diǎn)，菏澤市需在大力實(shí)施防洪工程體系建設(shè)的同時(shí)，積極加強(qiáng)防洪非工程體系的建設(shè)，使兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分工實(shí)施，努力構(gòu)筑現(xiàn)代化防洪體系，形成社會(huì)化防洪減災(zāi)體制。

4.1 健全防汛指揮體系

4.1.1 健全組織機(jī)構(gòu)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)防汛責(zé)任制。

目前，菏澤市已在防汛工作中落實(shí)了以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛責(zé)任制，明確了目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任，我們應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步做好落實(shí)工作。一是充實(shí)調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)防汛機(jī)構(gòu)。成立以市長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)及各單位一把手任成員的防汛抗旱指揮部，各縣區(qū)調(diào)整指揮部組成人員，加強(qiáng)對(duì)防汛工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是落實(shí)工程責(zé)任制和技術(shù)崗位制。按各類(lèi)防洪工程的管轄權(quán)劃分責(zé)任主體，市級(jí)主要重點(diǎn)防洪工程由市防指正、副指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)，縣區(qū)重點(diǎn)工程由縣區(qū)防指主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，明確技術(shù)負(fù)責(zé)人，落實(shí)各自的責(zé)任。三是對(duì)在建工程落實(shí)度汛防洪措施。要求施工單位必須在主汛期前完成水下工程，并制定跨汛施工方案，明確具體責(zé)任人，確保安全度汛。四是落實(shí)清障責(zé)任。市防辦應(yīng)對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)阻水障礙都進(jìn)行登記造冊(cè)，并下發(fā)《關(guān)于做好河道清障工作的通知》，要求有關(guān)縣區(qū)、單位按照“誰(shuí)設(shè)障、誰(shuí)清除”的原則，加大組織力度，于主汛前完成清障任務(wù)。

4.1.2 完善防洪預(yù)案，保證防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)工作有序高效進(jìn)行

根據(jù)近年來(lái)防洪工程建設(shè)情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為使防洪預(yù)案更符合實(shí)際，可操作性更強(qiáng)，應(yīng)組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員完成洙趙新河、東魚(yú)河等市區(qū)內(nèi)主要防洪河道基本資料的調(diào)查、整理、上報(bào)工作，并在此基礎(chǔ)完成防洪預(yù)案并經(jīng)省防指審批后執(zhí)行。各縣區(qū)防汛指揮部針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)防洪工程現(xiàn)狀，對(duì)防洪預(yù)案進(jìn)行修訂與完善。

4.1.3 抓好防汛隊(duì)伍和防汛料物的落實(shí)

充足的防汛物料儲(chǔ)備，以及精干的防汛隊(duì)伍是防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)有利的保障。按照專(zhuān)防與群防相結(jié)合的原則，目前全市共落實(shí)常備隊(duì)3550人、搶險(xiǎn)隊(duì)12400人、后備隊(duì)40000人。料物的儲(chǔ)備需按常備號(hào)料和群眾號(hào)料相結(jié)合的原則進(jìn)行，市、縣防指都應(yīng)積極籌集資金，做好常備料物的儲(chǔ)備，對(duì)群眾號(hào)料應(yīng)落實(shí)儲(chǔ)存地點(diǎn)、數(shù)量及運(yùn)輸方式，確保拉得出、用得上。

4.2 加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理

為保障重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全，我市在東魚(yú)河、洙趙新河流域上分別初步選定蓄滯洪區(qū)，以備發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，蓄滯洪水減少洪水災(zāi)害。

加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，是減少洪水災(zāi)害的一項(xiàng)重舉措。在蓄滯洪區(qū)應(yīng)建立行之有效的發(fā)展政策和管理法規(guī)，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，規(guī)范健全蓄滯洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并建立蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)，明確蓄滯洪區(qū)的建設(shè)規(guī)劃、防洪避險(xiǎn)、運(yùn)用補(bǔ)償、救助、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等政策。同時(shí)要在防洪工作中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)防洪工程建設(shè)以及體制、機(jī)制創(chuàng)新和法制建設(shè)，有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、承受風(fēng)險(xiǎn)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提高化解和承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.3 救災(zāi)保障體系

救災(zāi)保障體系的目的是幫助和促進(jìn)受災(zāi)的群眾和企業(yè)及時(shí)有效地恢復(fù)生活和生產(chǎn)，減輕災(zāi)害對(duì)家庭和社會(huì)造成的影響，是一項(xiàng)必不可少的措施，應(yīng)屬于社會(huì)保障體系的范疇。它主要可以包括：政府救濟(jì)和補(bǔ)償、災(zāi)害保險(xiǎn)、社會(huì)捐助等方面。

4.3.1 政府救濟(jì)和補(bǔ)償是各級(jí)政府的重要職責(zé)。政府救濟(jì)的重點(diǎn)主要是對(duì)災(zāi)民的吃、穿、住、醫(yī)等實(shí)施應(yīng)急救濟(jì)。對(duì)于蓄滯洪區(qū)行洪蓄洪后，要認(rèn)真落實(shí)《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，抓好運(yùn)用后的補(bǔ)償工作。有關(guān)部門(mén)要盡快完成蓄滯洪區(qū)財(cái)產(chǎn)登記工作，摸清家底，為補(bǔ)償創(chuàng)造必要的條件，同時(shí)做到心中有數(shù)，能夠在防洪調(diào)度中權(quán)衡利弊，提高工作效率。

4.3.2 災(zāi)害保險(xiǎn)是一種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行為。通過(guò)實(shí)施范圍廣泛的災(zāi)害保險(xiǎn)，可以對(duì)局部受災(zāi)地區(qū)的企業(yè)和家庭財(cái)產(chǎn)損失實(shí)施部分經(jīng)濟(jì)賠償，促進(jìn)他們恢復(fù)生產(chǎn)、生活，達(dá)到對(duì)當(dāng)事人減輕直接、間接損失和穩(wěn)定社會(huì)的目的。由于災(zāi)害的發(fā)生往往是局部性的，因此災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)施范圍越大、參加人越多，則效果就越好。

4.3.3 社會(huì)捐助。通過(guò)采取社會(huì)募捐或發(fā)售災(zāi)害救助彩券等方式籌集救助資金，對(duì)受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)民實(shí)施救助。通過(guò)社會(huì)捐助行動(dòng)，解救部分災(zāi)民的困難，弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德和社會(huì)正氣，形成良性的社會(huì)氛圍。

5、公民防災(zāi)教育

加強(qiáng)公民防災(zāi)教育，提高公民對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)識(shí)。只有全體公民自覺(jué)積極地參與防洪減災(zāi)，我們的防洪減災(zāi)事業(yè)才能步入良性循環(huán)的機(jī)制，我們的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能得到可靠的環(huán)境安全保障。

為普及防洪法規(guī)的教育，可通過(guò)廣播電視、報(bào)刊雜志書(shū)籍、公益廣告宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息等媒體，宣傳防災(zāi)知識(shí)。在重要的交通路口，設(shè)置大幅固定標(biāo)語(yǔ)，市區(qū)設(shè)立水法規(guī)輔導(dǎo)總站，縣設(shè)立水法規(guī)輔導(dǎo)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立輔導(dǎo)分站，每個(gè)自然村設(shè)水法規(guī)宣傳欄。真正使水法規(guī)知識(shí)家喻戶曉，人人皆知。使廣大人民群眾形成踴躍學(xué)習(xí)水法規(guī)知識(shí)、自覺(jué)維護(hù)防洪工程、積極參加抗洪搶險(xiǎn)的良好風(fēng)氣，為奪取防汛搶險(xiǎn)的勝利打下良好的思想基礎(chǔ)。