我國排污權交易存在的問題與對策研究

徐倫　苑玉鋒　孫亞男

摘要：為了緩解經濟發展與環境保護之間日臻凸顯的尖銳矛盾，排污權交易制度表現出較強的生命力。在我國即將全面啟動碳排放交易背景下，文章以排污權交易作為研究對象，在分析國內外排污權交易發展情況的基礎上，剖析了排污權交易復雜性、法律體系不完善、監管難度大、市場表現疲軟等問題，從加大科研投入、完善相關立法、完善價格機制、建立健全排污權市場等方面提出了政府部門在實施排污權交易中的對策建議，期望文章的研究能為相關決策制定提供參考。

關鍵詞：排污權交易；復雜性；價格機制：排污單位

一、引言

工業化進程的不斷推進帶來了日趨嚴重的環境問題，積極探索環境保護新道路、開創環保新局面是現階段發展的重要方向。其中，對污染防治的探討更是引發了學術界廣泛關注。行政、經濟和法律三種手段被認為是解決環境問題的重要策略。但在實際操作中，行政手段成本較大，法律手段對約束主體的意識要求較高，這些短板遏制了相應手段的高效執行。采用直接管制與經濟手段相結合的排污權交易制度被認為是最具有生命力方式，我國自二十世紀八十年代末期便將排污權交易納入重要議事日程，總的來說，對環境治理效果表現較為顯著，但是與發達國家相比仍有較大的改進潛力，各種現實問題同樣表現較為突出，本文就現階段我國排污權交易實施狀況進行討論，分析在實施過程中面臨的困境，審視形成此問題的原因。在此基礎上，提出政府在排污權交易中的對策建議。

二、排污權交易的歷史

Pigou認為通過稅收和補貼等形式能將環境污染成本內化到企業的生產決策中，這也就是將負外部性內部化的“庇古稅”，雖然在為污染控制與促使企業改進工藝上有一些較為積極的作用，但在實施過程中存在較大的困境，因其理想化的思維，必須了解社會最優產出點的邊際成本為前提，而事實上，這些都是企業的私人信息，獲取難度較大。Coase則對“庇古稅”理論予以質疑，提出了一種可通過市場調節和界定產權來緩解環境負外部性問題的全新思路，認為在完全競爭條件下，市場交易能使資源配置達到最優，該理論一經提出便引起了許多學者和政府部門的深入探討。1968年Dais在介紹研究水污染問題時正式提出了排污交易的思想。這一想法很快得到美國政府的關注，《空氣清潔法案》的頒布將其順利應用于實踐，并取得了較好的效果。隨后，汽油鉛排放交易、電力行業控制酸雨計劃實施SO2排放交易、NO2排污交易預算計劃等順利推行，歐盟推行的EU ETS計劃。從《聯合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》再到《巴黎協議》的簽訂無不彰顯了國際社會合作治理環境問題的決心，以及對排污權交易這一環境經濟政策更為廣泛的認可。

為了應對經濟快速發展所帶來生態污染問題，上海市閔行區在1987年率先嘗試在各排放單位之間進行水污染物排放指標的有償調配，由此開啟了我國排污權交易的先河。《水污染物排放許可證管理暫行辦法》的頒布標志著國家層面上將排污權交易制度提上日程，辦法中明確指出區域排污單位之間可以轉讓水污染排放指標，并在內蒙古包頭、山西太原、河南平頂山、貴州貴陽等地進行交易試點，政府部門也希望通過排污權交易這一平臺，引入市場機制、運用經濟杠桿來激勵企業節能減排，從而達到環境保護的目的。2007年嘉興市出臺了《嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》建立國內首家COD和SO2排污權二級交易市場，實施首年，交易額達到五千余萬。2007年5月爆發的太湖流域藍藻污染事件給生態敲響了警鐘，9月《江蘇省太湖水污染防治條例》頒布，意味著排污權交易制度將在太湖流域予以實踐。2008年湖北省出臺主要污染物交易辦法，2009年重慶市也出臺細則等等，這些地方性具體文件的出臺，明確了排放單位的排污指標可以有償轉移，同時也為全國范圍內的排污權交易進行試點，2014年國家層面的《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》對排污權交易的試點工作給予肯定，并確立在2017年基本建立試點區域排污權有償使用與交易制度。這就意味著全國范圍內的排污權交易也在加速推進，我國政府更是承諾在2017年建立全國范圍的碳排放交易體系，在2030年達到碳排放峰值。

排污權交易在我國經過近三十年的探索，雖然積累了一些寶貴經驗，但由于政策體制不完善等因素的存在，使得排污權交易在深入實踐和推廣中暴露出許多問題，來自法律、政府部門、企業自身等方面的阻力使得排污權交易在實施中常常陷入窘境，嚴重制約制度實施的有效性，下文就我國排污權交易具體實踐中存在的問題進行細致分析。

三、我國排污權交易目前存在的問題

（一）排污權交易的復雜性

排污權交易分為初始配置與優化配置兩個方面，初始配置解決的首要問題是排污權的核定。排污權自身具有多重屬性，它是排污單位經排污許可獲得一項權利，又是政府核準企業排污的憑證，排污權交易作為公權力安排的一種交易，其本質是政府管理部門授予排污單位使用環境這種公共資源的權力。排污權同樣又是將環境進行私有化的資源，而環境容量本身就有多重屬性，這也就注定排污權具有多屬性。進而可以解決初始配置問題，而初始配置又涉及眾多參與主體，需要兼顧各個主體的利益，同時還需考慮二級市場可能的情況，因此，初始配置是一項極其復雜的工作。在優化配置環節，排放單位之間進行排污權交易時便賦予其商品的屬性，此時的排污權價值就內化到企業的生產、削減等環節。與生產技術、材料等一起構成了產品的生產要素。此外，生態環境的修復具有長期性，這也就注定了排污權交易需要多周期的過程，每周期分配又需要再次確定交易量，排污權的價值作為反映資源稀缺程度的重要指標同樣需要差異化體現。而且，排污權交易過程中，由于信息的不對稱性，某些企業的投機行為，也就使得政府部門在制定政策后，企業采取策略性行為。

總之，排污權交易既要保證環境資源得到有效的配置，又要兼顧交易的各個排污單位之間的利益。這也就使得排污權交易顯得異常復雜，在體制機制較為完善的發達國家也無法規避此類問題。

（二）現行法律體系不健全，制度可操作性不強

從西方國家在排污權交易的具體實踐來看，法律法規對排污權交易能否順利開展的重要性不容置喙。環境治理相關法律法規的制定涉及大量工作，環境容量核定、初始分配、優化配置、監督等環節均需要法律的支撐。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《排污權有償使用和交易試點工作指導意見》等國家層面的法律法規只是對環境的總量控制與建立許可證制度提出要求，并未具體涉及排污權交易規范，這也就造成各省市在具體操作過程中也面臨著法律基礎薄弱、具有盲目性、制度的可操作性不強等問題。

（三）排污權實施過程中監管難度較大

我國環境監測能力較為局限的問題一直以來都是困擾著制度實施的原因。農業、環保等部門發布的環保信息經常有出入。污染單位排放的信息不對稱，監測成本較高，對污染源的連續監測較少，管理部門督查成本較大等問題的存在，使得環境監管常常陷入“兩高一低”的困境，企業不良環境行為不能得到有效控制，甚至有“政府失靈”“市場失靈”情況出現。

（四）排污權交易市場表現較為疲軟

經過數年的發展，在政府部門的主導下，我國建立了多個排污權交易中心，完成了排污企業之間的排放指標交易，但從實施的具體流程來看，大多數交易都是在政府部門的引導下完成，即確定交易的價格，或者指定指導價格，并不能真正意義的市場化運行，這也就使得企業對未來的排污權交易市場供需狀況不能很好預測，更可能發生企業在獲得排污權后，選擇儲存排污權達到操縱市場的目的，陷入排污權有價無市的局面，同樣困擾著排污權交易市場的健康持續發展。

（五）排污權價格機制不能很好呈現環境資源的稀缺程度

排污權的價格將企業的生產、削減、交易等環節緊密的結合在一起，用來評判企業的生產、削減決策能否達到成本效率的一種手段，排污權價值所追求的是與自身邊際污染削減成本和單位排放所帶來的效益相一致。因此，在我國具體實施中，由于環境容量核定難度較大、交易需要多周期考慮、區域發展的不均衡等因素的存在，使得一些區域在實施排污權交易時制定的指導價格與價格機制脫鉤，市場杠桿與競爭機制不能很好地發揮出來。進而，資源稀缺程度也較難體現。

四、對策建議

（一）加大科研投入

排污權核定技術難題、多部門監測數據不一致等問題的一個重要原因就是技術欠缺，也是排污權交易在我國發展面臨諸多問題的一個瓶頸。因此，在全國范圍內即將實施排污權交易的背景下，需要加大科研投入，突破技術難題，通過科研支撐排污權交易的有效實施，降低信息不對稱等問題造成的損失，對污染排放物達到實時準確的監測，保障政策實施的有效性與公平性。

（二）完善相關立法

通過對相關的法律與法規進一步建設與完善，充分考慮市場自身調節與政府宏觀調控的作用與效果，合理定位交易過程中政府與市場之間的關系，界定各參與主體的職責，明確各自的產權歸屬，使得排污權交易的各個流程變得更加標準化。明晰排污權交易中各企業的排污總量與交易需求，規范排污企業排污總量控制與交易行為。

（三）完善價格機制

在界定排污權的交易價格時，需要綜合考慮目前環境狀況、市場的供求情況、是否存在市場支配力問題、參與交易的企業邊際污染削減成本與單位排放所帶來的效益等因素，在追求社會收益最大化的同時保證區域環境治理問題得到較好的控制。因此，為避免出現排污權價格嚴重扭曲的情況，政府應在掌控排污權交易價格的基礎上（設定交易價格的上下限），依靠市場來定價。

（四）建立健全排污權交易市場

排污權在交易的各個環節都離不開政府與市場的作用，當前實施過程中依然存在行政權力擠壓市場的問題，使得直接管制與經濟手段不能有機結合。政府部門應從排污權交易的角色由主體變為監督者與維護者，在充分尊重市場主導作用的同時也適時采取行政干預，防止市場支配力等問題。此外，還需要建立健全其配套措施，包括細化交易規則、信息披露、交易過程中出現問題的響應機制、完善檢測執法功能、降低排污權交易成本，徹底改變目前排污權交易市場發展不景氣的現狀。

五、結語

排污權交易制度改革作為“供給側結構性改革”重要的一部分，對政府職能轉變、企業轉型實現排污權交易市場的持續穩定發展具有重要的意義。因此，充分認識排污權交易在我國的發展狀況與面臨的困境，對發達國家的環境治理體系進行合理揚棄，運用各種經濟與行政手段，進一步建立健全排污權交易市場，充分發揮排污權制度的優越性，實現污染總量得到較好的控制必將是我國在努力建設“美麗中國”，推進生態文明建設的進程中需要深刻思考的問題。