“綠色發展”的思路與法治保障

張定乾

摘要：以習近平同志為總書記的黨中央針對中國發展面臨的新情況新問題，適時在黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五位一體的發展理念，這是我們黨治國理政思想的重大理論創新。也是我們黨在21世紀，面對新挑戰、新情況、新問題對發展規律的新認識、新概括，更是實現人民富裕、國家富強、中國美麗、人與自然和諧和中華民族偉大復興中國夢的重要內容。文章就“綠色發展”的思路與法治保障進行有益探討。

關鍵詞：綠色發展；五大理念；法治保障

“綠色發展”是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。是以習近平同志為總書記的黨中央針對中國發展面臨的新隋況新問題，適時在黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五位一體的發展理念，這是我們黨治國理政思想的重大理論創新。也是我們黨在21世紀，面對新挑戰、新情況、新問題對發展規律的新認識、新概括，更是實現人民富裕、國家富強、中國美麗、人與自然和諧和中華民族偉大復興中國夢的重要內容。本文就綠色發展的思路與法制保障進行有益探討

一、“綠色發展”的總述

（一）“綠色發展”新理念的內涵

相對于傳統發展模式而言，綠色發展是指在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，通過環境保護作為實現可持續發展的新型發展模式和生態發展理念。其內涵的發展模式囊括：1.均衡發展；2.節約發展；3.循環發展；4.低碳發展；5.安全法發展；6.綠色生產方式、綠色消費方式、綠色行為方式。綠色發展理念包含：綠色經濟理念、綠色環境發展理念、綠色政治生態理念、綠色文化發展、綠色社會發展等，是一個系統工程，引領中國永續發展、文明發展新道路。

（二）“綠色發展”的意義

面臨當今世界經濟發展與人口增長、資源短缺、環境惡化之間的矛盾日趨尖銳和氣候變化的巨大壓力，應對全球經濟危機和當前中國經濟下滑需要，就如何實現可持續發展的嚴峻挑戰，黨中央審時度勢，適時提出：實施綠色發展戰略，推動綠色經濟發展、建設生態文明，這一完全符合科學發展規律的發展理念，也是我國在實現中華民族偉大復興、實現中國夢的征程中，化解危機、迎接挑戰、轉變經濟發展方式的重大戰略舉措。

二、我國“綠色發展”的現狀

（一）目前我國資源環境的現狀

我國的國情是：地大物博，人口眾多，資源豐富，改革開放以來在世界上的綜合實力不斷增強，但人均資源占有量非常少，在某種程度上是一個貧國。最近幾年，我國的經濟平穩發展，然而，面對人口、資源、環境之間的矛盾和氣候變化的壓力，今后我國如何就有限的資源實現可持續發展問題已經擺在黨和政府的面前，因為這一問題嚴重困擾和制約了我國的經濟高速發展，成為發展進程的攔路虎，導致我們不得不重視資源環境這個新問題。

（二）目前我國資源環境的質量狀況

1.目前我國的水資源環境狀況

目前我國江河湖泊的水質70%被污染75%出現不同程度的富營養狀況，同時藍藻水頻繁爆發，水質性缺水日益嚴重，湖泊萎縮、功能退化、濕地減少等現象。由此引發淡水資源短缺、洪澇和干旱災害增多嚴重制約著區域發展并影響著人民的生活。

2.目前我國的空氣資源環境狀況

“經濟高速增長，汽車保有量劇增，空氣污染嚴重”。復旦大學環境科學與工程系大氣化學研究所主任莊國順教授說：有些城市甚至在衛星云圖照片上看不到了，且一年有1/3的時間看不到藍天。嚴重的環境污染和生態破壞已對生存環境構成的潛在威脅。

3.目前我國的自然災害頻繁發生

據聯合國建國的數據顯示：2015年發生自然災害最多的5個國家依次是中國、美國、印度菲律賓和印度尼西亞，從經濟損失看，中國排第二位，為136億美元。但是，進入20世紀90年代以來，氣象、地震、旱澇、海洋、地質、農業和林業等七大自然災害日趨嚴重，災害損失急劇上升。頻繁發生的自然災害種類多、頻次高、強度大、影響面廣，嚴重制約著我國的可持續發展。

三、“綠色發展”的思路

（一）編制“綠色格局”

格局決定結局。要想實現綠色發展，必須堅持人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一，搞好頂層設計，形成人與自然相和諧的綠色發展新格局。首先劃定生態紅線。生態紅線是限制過度開發利用的“高壓線”、維護生態平衡的“安全線”。實施主體功能區戰略規劃，要以功能定位約束空間規劃和開發強度及用途用量，著力打造生產空間、生活空間和生態空間相互協調的空間格局。其次嚴格市場準入紅線。嚴格限制市場主體行為，實行負面清單“限進”、行政許可“限排”、天花板“限用”，從嚴從緊掌握市場準入標準，確保形成綠色生產空間，打造綠色、低碳、循環發展產業格局。最后要嚴守土地利用紅線。推動城鎮化與嚴守耕地紅線并不矛盾，關鍵在于科學劃定城鎮建設區、工業區、農村居民點等開發邊界，控制建設用地總量，走出一條集約、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

（二）提升“綠色實力”

用綠色發展理念引領經濟發展方式創新，用綠色倒逼升級，用高端、高質、高新“三高”實現耗能、污染、排放“三降”，積極順應“互聯網+”、“工業4，0”的發展趨勢，對接“中國制造2025”，推進信息化與工業化深度融合。堅持把創新驅動作為推進綠色發展的強勁動力，以綠色低碳為方向，建立健全技術創新體系、知識創新體系、科技服務體系，分類推動技術創新、產業創新、商業模式創新，最大限度激發市場主體的創新動力和創造活力，實現從要素驅動向創新驅動的根本轉變。

（三）構筑“綠色屏障”

堅持系統、辯證的生態方法論，打造保護、治理、監管“三位一體”的生態建設“綠色譜系”，構筑綠色發展的保護屏障，必須推進綠色發展，始終堅持以保護優先、自然恢復為主，積極探索符合自然規律、符合國情地情、全民共同參與的綠化之路。打好治理“組合拳”，構筑制度“防波堤”。以集中整治群眾反映強烈的突出問題為突破口，落實工業污染源全面達標排放，實現城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋，加強農業水源污染防治，開展農村連片綜合治理，堅持用改革的辦法、創新的方式，破除制約生態環保的制度性藩籬，探索生態補償的長效機制、多元投入的融資機制，建立以保障人體健康為核心、以改善環境質量為目標、以防控環境風險為基線的環境管理體系，使生態文明建設走上法治化、制度化軌道。用好執法“殺手锏”，構筑監管“防火墻”。環境執法和監管，是推進綠色發展的“利劍”。必須堅持源頭嚴防、過程嚴管、工作嚴查、損害嚴懲，對損害環境行為“零容忍”，加大對違法行為懲處力度，努力建設群眾放心、安心、舒心的美好家園。

（四）做足“綠色福祉”

環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。把“最公平的公共產品”做足，把“最普惠的民生福祉”做實，群眾才會有更多舒適感、獲得感、幸福感。培育生態文化，凝聚“綠色共識”。首先，引導人們樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，營造處處事事崇尚生態文明的新風尚。其次，倡導勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，使綠色生活行動，真正“化”在衣、食、住、用、行、游的點點滴滴。最后，讓綠色走進民生。緊緊圍繞群眾關心的突出問題，著力推進垃圾無害化處理、農村危舊房和城市城中村和舊樓區改造、農村改水改廁、地下管網建設、綠色出行等，讓人民群眾共享綠色發展成果。

四、“綠色發展”的法治保障

國內外的實踐經驗證明，法治是綠色發展的最好保障方式。因此，未來的發展必須樹立以人為本、“綠色發展”的理念，建立與市場經濟發展相適應的綠色發展法治體系，以創新環境執法監督工作機制為抓手，以及完善司法保障機制建設為基礎顯得十分必要。

（一）加強地方立法，細化法規內容

綠色發展關乎民生福祉和發展大計，因此，必須從制度建設入手，做好對自然資源和自然環境的保護工作。以南陽為例，應盡早出臺《南陽市生態文明城市條例》《南陽市飲用水源地水質保護條例》、《南陽市入河排污口監督管理辦法》、《南陽市內河水質保護條例》、《南陽市大氣污染防治條例》、《南陽市礦產資源管理條例》、《南陽市濕地保護條例》、《南陽市森林資源保護條例》等法規，在法規中明確規定相關部門的職責，以免用“法無授權不作為”來推卸責任。

（二）創新行政體制和司法體制

1.成立新的專門管理機構，適當增加行政機關強制執行的權力。以南陽為例。如成立南陽市生態文明建設委員會，把相關部門的職能進行整合，以更好發揮生態建設作用。具體來講，就是在涉及環境污染的案件中污染企業往往對環境管理部門的處理陽奉陰違或置若罔聞，常常出現環保部門多次責令停產整改，污染企業仍然違規生產的情況。由于環境管理部門缺乏強制執行的權力，法律也未賦予其采取一定強制措施（如停水、停電、強制關停機器等）的權力，行政機關面對此類企業往往束手無策。建議立法適當增加行政機關此類權力，加大對污染企業的懲處力度，扭轉行政執法的被動局面。同時，加強被處罰企業的訴訟保護，如行政機關存在濫用職權，違法停水停電的，被處罰企業可以通過行政訴訟保護自己的合法權益。

2.創新司法體制。以南陽為例。如成立南陽市公安局生態保護分局、南陽市檢察院生態保護分院、南陽市中級法院生態保護審判庭，以充分發揮用司法手段保護生態文明建設的功能。

（三）完善體制機制，著力構建制度推進體系

進一步優化生態文明建設的制度環境，扎實推進生態文明制度體系建設。一是完善政策引導機制。建立重大項目生態風險評估制度，全面評估項目實施的生態成本、生態效益，保證決策的科學性。建立山水開發利用備案機制，通過采取保護性開發、一般性開發、限制性開發等措施，保證水資源得到合理有效開發利用。設立重大項目前期工作專項資金，積極支持生態項目申請國家、省政府專項資金和銀行信貸、設備的租賃融資，激發企業保護生態環境的內生力。二是完善生態補償機制。積極落實節能環保項目減免企業所得稅等稅收優惠，加大節能環保研發、技術應用的支持力度，促進企業產業結構調整：建立和完善生態補償機制，進一步拓寬補償范圍、深化補償內容、增加補償資金，在市域范圍內探索“資金橫向轉移”補償模式。積極推進在省級以上層面建立跨流域的補償機制。三是完善生態保障監管機制。探索生態建設、環境保護資金投入與利益共享機制，盤活市場資源，引導社會、企業、個人共同參與生態文明建設，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源與環境保護管理制度、林地林權監管制度，健全生態保護責任追究制度和損害賠償制度。四是完善生態考評機制。推進生態GDP核算制度，盡快建立一套有利于綠色GDP發展的干部考核評價機制和考核標準：加強政府節能減排的績效管理，將相關的考核評估統一到生態文明建設框架下，建立統一的考核制度，提高管理的層級，設立部門聯動機制，建立分類、分區目標考核辦法。嚴格落實“黨政雙責、一崗雙責、失職問責”的內容，對于考核不合格的干部，堅決不提拔、不重用，以引起重要領導干部對生態文明建設工作的重視。

（四）強化司法建議工作，加強宣傳教育

1.對審判執行工作中發現的企業治污管理制度不健全，行政機關履職不到位問題，及時發送司法建議，堵塞管理漏洞。

2.加強對各級領導干部的培訓，提高生態文明建設理念。培訓領導干部，尤其是各級黨委和政府的領導，讓他們更新觀念，轉變發展理念，帶頭抓好生態文明建設工作。

3.積極開展生態文明建設全民宣傳教育活動，工、青、婦等社會團體開展生態文明公益活動，進學校，進社區，進廠礦，進農村，廣泛宣傳環保知識，增強全民生態文明意識，倡導生態、環保、綠色、低碳的生活方式，形成生態文明建設的良好氛圍。