統籌規范監管健康有序發展

張釗源

摘 要：近年來，網約車為城市公眾出行提供了許多便利，也引發了一些問題，為規范網車發展，國家交通運輸部等七部委出臺了我國首部網約車管理辦法，全國各地城市相繼出臺了落實網約車的實施細則，這些實施細則，大同小異，都對網約車平臺的運營車輛和人員作了嚴格規定，有的地方還增加了不少限制條款。這顯然與國家其他法律相違背，有政策趨減和政策附加的傾向，創新思維不足，不利于就業和社會穩定，還易造成“黑車”再度泛濫。因此建議，地方政府網約車實施細則，應嚴格落實國家網約車新政，尊重中央立法權威，以方便公眾出行為原則，鼓勵分享經濟，發揮市場在資源配置中的決定性作用。以此來規范促進網約車發展。

關鍵詞：網約車新政；實施細則；政策；網約車發展

交通運輸部等七部委聯合出臺的我國首部網約車管理辦法《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下稱暫行辦法）已于2016年11月1日正式施行[ 1 ]。到2016年底，全國42城公布了“地方版”網約車實施細則，140余城已公開征求意見，各地政策細則大同小異，都對網約車平臺的運營車輛和人員作了嚴格規定。特別是北京、上海要求駕駛員身份和車輛必須是“京籍京車”“滬籍滬牌”細則，格外引起公眾及媒體的關注[ 2.3 ]。有的地方對價格及出租汽車數量控制等方面做出了限制，有的對車輛外觀有詳細規定。從地方版實施細則和征求意見稿看，存在的一些問題值得引起注意。

一是與《行政許可法》相違背。雖然地方版新政初衷是從網約車有序發展、網約車更安全和提供差異化服務出發，但地方網約車新規征求意見稿另外增加戶籍、車型甚至本市牌照的要求，其標準遠遠超出了交通部《暫行辦法》的要求。創設、增加了許可條件，這不僅是對《行政許可法》關于“不得增設行政許可”的違反，更與國務院減少行政審批和行政許可的要求相違背。

二是有政策趨減和政策附加的傾向。交通運輸部《暫行辦法》，承認了網約車的合法性。但地方政府的各種新政，都加進了許多附加條件，包括禁止外地牌照的車輛和外地戶籍的駕駛員在本行政區內開展網約車營運，明確要求對網約車數量實行管控，以及規定網約車的運價等等要求，這是對國家網約車政策執行過程的條件附加，不但不利于國家網約車政策落實，有政策趨減和政策截留的嫌疑[ 4 ]。

三是創新思維不足。如從總量上進行控制，是以管理出租車的方式，管理網約車。勢必造成行政化控制，會加重整個行業模式僵化。地方政府人為對網約車數量進行控制，往往會人為導致供不應求和牌照套利。可能由此引發其他社會問題，也會減弱網約車新政落地力度，偏離了創新管理網約車政策初衷。

四是不利于就業和社會穩定。地方新規則使網約車平臺運行不暢，既影響就業，又影響社會穩定。目前全國在滴滴平臺注冊的駕駛員有1500多萬，可以說網約車平臺提供了這樣的就業崗位。如果地方新政只允許當地人注冊網約車，相當一部分司機將就失去網約車資格。以上海為例，上海有41萬名網約車司機，具有上海本地戶籍的不到1萬人，也就是說只有不到2.5%的司機符合戶籍要求。如果加上牌照、駕照等要求，樂觀估計，在上海大概只有2%左右的網約車符合要求，其他98%都會被淘汰。從全國來看，這樣大的一個群體無業可就，將影響社會穩定。

五是可能造成黑車再次泛濫。地方網約車細則，將大大約束或剝奪網約車平臺合法從事網約車經營的權利，“黑車”可能會再現。在全國城市出租車管理中，打擊 “黑車”，可以說占用了政府相當的精力和人力，經常有許多部門聯合執法，但“黑車”總是打而不絕，此起彼伏，令城市出租車管理部門頭疼。其中原因之一，就是城市有巨大的出行需求，沒有得到滿足，“黑車”應需而生。如果地方新政細則真的落地，按照“本地戶籍+本地車輛”模式來開展網約車經營，黑車將再次泛濫，還可能出現本地戶籍注冊網約車駕駛員將車輛轉租給外地駕駛員經營的情況。這可能又產生新的灰色地帶，進一步惡化監管和網約車經營之間的關系。

因此本人建議：

一是應當尊重中央立法權威。《暫行辦法》規定城市人民政府認為有必要實行政府指導價的可以實施政府指導價。但是《暫行辦法》本身確立的原則是網約車運價以市場定價為主、政府指導價為例外。如果地方政府制定配套實施細則的時候，大部分都實行了網約車運價政府指導價機制，則使得《暫行辦法》有關網約車運價市場定價為主的原則形同虛設，“網約車新政”也就變成了僅僅停留在中央文件上的海市蜃樓。這種情況一旦出現，就會極大地損害中央有關部門的權威，違背了我國基本的國家管理體制。既然《暫行辦法》要求網約車定價實施市場定價為主，地方政府就要尊重中央立法的方向性選擇，不要另起爐灶。

二是以最大限度方便公眾出行為原則。網約車是政府向公眾出行提供的公共產品，因此，地方政府監管措施要堅持“群眾利益第一”，以方便公眾出行為原則。而不是在網約車與傳統出租車之間進行取舍或偏愛。各級政府都是公共機構，應該考量最大多數群眾的利益，多考慮公眾日益增加的多樣化出行需求，畢竟網約車已經在滿足公眾出行方面有不錯的表現。網約車政策落地要平穩，既要防止管理中的僵化思維抬頭，又要有避免新政縮水。

三是發揮市場在資源配置中的決定性作用。正式頒布的《暫定辦法》中沒有數量管控。這說明數量管制并非網約車監管的優選措施。一個城市網約車到底應該有多少輛，實際上是消費者消費能力和出行意愿、道路資源水平動態決定的。網約車的數量和價格與交通擁堵之間存在微妙的制約關系，這其實是一個精巧的市場價格配置資源的過程。政府應當堅持市場在資源配置中的決定性作用，不要簡單通過數量管控事先規定網約車數量。

參考文獻：

[1] 交通部等七部委頒布網約車新政 明確網約車合法化[EB/OL].http：//mt.sohu.com/20160728/n461541804.shtml，2016，7，28.

[2] 沈文敏.上海網約車新政正式實施：仍堅持"上海人、上海車"[EB/OL].http：//tech.qq.com/a/20161221/030717.htm.

[3] 劉珜.42城發布網約車細則總體符合“一城一策”[N].中國青年報，2017，1，4.

[4] 王林.警惕網約車新政落地中政策截留現象[N].中國青年報，2016，9，13.

指導老師：陳志濤