關于提高被征地農民土地增值收益的探討

蔣博

摘 要：在集體土地被征收過程中，農民獲得的直接征地補償普遍不高，征地后獲得土地增值收益更是少之又少。通過分析原因，建立被征地農民土地增值收益分配的約束機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例，讓被征地農民得到更多社會發展紅利，是經濟社會發展轉型過程中值得探討的問題。

關鍵詞：征地制度；增值收益；分配機制

中圖分類號：F321 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0029-02

隨著經濟社會的發展，城市規模不斷擴大。在集體土地被征收的過程中，被征地農民除了獲得直接的土地補償費、身份由農民轉變為城鎮居民之外，并沒有得到更全面的生活保障，也很少參與到土地增值收益分配之中。筆者通過分析被征地農民在土地征收中的收益情況，以及在土地增值收益方面缺失的原因，試圖構建被征地農民分享土地增值收益的長效機制。

一、被征地農民獲得土地收益的情況

我國目前征收集體土地的補償費主要包括土地補償、安置補助費、青苗費及地上附著物補償，但是農民得到的補償費總體上并不高。以南京市為例，在城市近郊村集體人均0.7—1.5畝土地，土地征收后，被征地農民獲得不超過2.4萬元/畝的土地補償費和4萬元/畝的青苗附著物補償費。除此之外，沒有其他的現金補償。

在目前的土地征收制度下，從被征地農民身份到城鎮居民的轉變簡單直接。仍然以南京市為例，按照南京市勞動部門規定，征用地單位再繳納9.02萬元/人的安置補助費用之后，被征地農民的身份轉為城鎮居民。失地農民在達到退休年齡后可以獲得約860元/月的退休金，也可以隨社會保障水平的動態增加。但在未達到退休年齡之前，沒有其他的生活補助，也沒有進行其他的工作技能培訓。

二、被征地農民難以獲得土地增值收益的原因

對于失去土地經營權的被征地農民來說，如果沒有其他勞動技能，單靠比較低的征地補償，則生活難以為繼。在沒有就業培訓或接受教育的條件下，如果能夠獲得更好的生活保障，獲得更多的土地增值收益，這遠比得到土地補償費意義重大。

現行的農地征收補償原則上是一次性貨幣補償失地農民及其集體經濟組織，割斷了農民分享土地增值收益的路徑。按國務院發展研究中心課題組的數據，征地之后的土地增值收益分配為，投資者獲得的收益占40%—50%，城市政府占20%—30%，村級組織占25%—30%，農民拿到的補償款，最多只能占土地增值收益的5%—10%。被征地農民獲得土地增值比例極低，農民也難以參與到土地增值收益分配之中，主要原因有以下幾個方面。

（一）政府公權力的壟斷

我國對被征地農民補償過低是因為在征地補償中農民沒有平等協商的地位。從所有權的轉移角度來看，征地雖然帶有行政強制的行為，但實質是一種土地所有權交易行為。根據市場經濟規律，交易價格應是買賣雙方平等議價協商的結果。而當前我國征地價格為政府定價，農民在征地過程中談判協商力量微弱，幾乎沒有議價能力。這種基于法律所賦予的征地權力，實際是一種政府公權力的壟斷。

（二）權利的不平等

在二元制土地所有制下，集體土地所有權和國有土地所有權權利不平等。我國現存兩種土地所有權。根據《土地管理法》規定，城市市區的土地屬于國家所有；農村和城郊的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留山屬于農民集體所有。同樣是法律上的“土地所有權”，兩種土地所有權所享有的權利存在著極大的不平等。城市開發建設用的是國有土地，集體土地不能轉讓、出租，不能用于城市建設，農用地轉為非農用地必須通過征地這唯一的途徑，國有土地所有權表現為“更高一級”的土地所有權。

兩種土地所有權在經濟實現上也表現得極不平等：征地是土地所有權的一次性轉移，是土地所有權的買賣價格；國家土地所有權往往表現為土地使用權一定年期使用價格。

（三）集體經濟組織弱勢

在征地過程中主要有政府、集體經濟組織、農民三個主體的參與。政府是征地者，擁有法律賦予的強制征地權。集體經濟組織是集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權。農民擁有土地承包經營權、宅基地使用權等。在征地過程中，集體土地產權被虛化，從而影響了集體經濟組織行使土地所有權。而作為集體經濟組織主體的概念界定模糊，在主張權利以及行使權利時，沒有明確的代表，也沒有明確的法律歸屬。因此，在國家作為主體征收中，集體土地所有權的代表——集體經濟組織反而顯得虛弱無力。

（四）“土地財政”的強大吸引力

在集體土地被征收后，經過基礎設施的配套完善之后，轉變為國有建設用地，從而進入土地市場售賣。1994年分稅制改革之后，地方政府把土地出讓金作為預算收入外補充地方財政的一種重要手段。這種依托土地出讓的“土地財政”也是地方政府的最佳選擇。有數據統計，2013年地方政府土地出讓金收入決算數位39073億元，占地方本級財政收入近六成。與此同時，隨著房地產市場的飛速發展，土地拍賣市場“地王”不斷涌現，地價、房價不斷攀升，而農民的征地補償遠遠沒有獲得相應增長。有研究指出，拍賣出讓的集體土地最高出讓價與最低征地價之比接近123：1，最低出讓價與最高征地價有100萬元的差距。所以，低廉的土地補償價格背后是高額的土地拍賣價格，在壓低征地成本之后往往獲得更多的土地增值收益。

三、建立被征地農民土地增值收益分配的約束機制

當前的土地征收制度對征地補償價格規定過于死板，隨著市場經濟的深入發展，已經表現得不合時宜。要真正建立被征地農民土地增值收益分配約束機制，行之有效的辦法是對現行征地制度進行一系列改革，建立“明確界定公共利益范圍，推行農村經營性建設用地入市流轉，明確集體經濟組織的法律地位，逐步減少土地財政的依賴”的新制度。

（一）明確界定公共利益范圍

既要保護農民利益，也要協調城市化過程中經濟發展對用地的需求，尤其是對“公共利益”范圍內用地需求的保障。征地制度改革中，應當嚴格區分“公共利益”范圍用地和“非公共利益”范圍用地，對不同領域實行不同的農地轉化路徑。公益性用地由政府征收，參照市場價格支付征地補償。在“公共利益”領域范圍內實行征地制度，要以給予農民公平合理的補償為前提，以土地的市場價值為基礎進行定價補償，不能以“公共利益”為由損害農民利益。在征地程序中，要保障農民的話語權、議價權，保障在征地中農民擁有一定的自主選擇、自主決策權，保障農民維權渠道暢通。

（二）推行農村經營性建設用地入市流轉

探索集體經營性建設用地入市，維護農民土地財產權益，逐步建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。允許集體建設用地在符合土地規劃的條件下上市流轉，通過市場機制進行土地資源配置，逐步建立起農村土地征收與集體經營性建設用地入市的關聯。比如，在征收集體土地后，就地或異地返還給被征地農民集體經濟組織一定比例建設用地指標。這些建設用地在獲得集體經濟組織成員一致同意之后，由本村自行開發（可以采取入股或者其他合作方式），除了不得用于商品住房開發之外，可以進行一些生態農家樂、酒店、商業或者旅游開發。這樣，被征地農民即使在失去土地，沒有更好的就業機會的情況下，也能夠保證獲得一部分自主的建設用地開發權，獲得長期的土地紅利，從而直接參與到了土地增值收益的分配中。

（三）明確集體經濟組織的法律地位

從民法角度看，我國存在自然人、法人和其他組織的三種民事主體。集體經濟組織在農村是一個社會主體，是集體所有制的一種組織形式。目前我國沒有一部法律明確過集體經濟組織的地位，也沒有肯定過其民事主體的地位。所以，在法律概念模糊的情況下，對于集體土地權益的主張必然沒有法律支撐。因此，必須明確集體經濟組織的法律地位，從名稱、財產、行為能力等方面進行界定，使其擁有物權屬性的土地承包經營權、宅基地使用權等，享受完整的權利約束和法律地位。

（四）逐步減少土地財政的依賴

土地財政在土地制度改革、高地價高房價等問題上一直飽受爭議。地方政府的土地財政依賴、GDP政績考核等利益驅動與征地問題也密切相關。由于征地補償偏低，損害了農民利益，透支了土地未來收益，推動了高房價，同時也存在土地抵押的風險。因此，在城市建設和發展中減少土地財政的依賴，需要全面、深入的制度改革。首先，要堅持推進土地集約節約利用，實施建設用地總量控制、城市規模邊界劃定，努力盤活存量建設用地。其次，轉變土地利用方式，促進新興產業、高新技術產業發展，促進科技創新。再次，引導農業產業發展，推動農業適度規模經營，發展現代農業和旅游業。

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