新發展理念下糧食生產利益補償機制研究

2016-05-30 15:46:07趙予新孫常輝

經濟研究導刊 2016年20期

趙予新孫常輝

摘要：目前，我國的糧食生產利益補償機制仍存在支持水平總體偏低、補貼結構不盡合理、管理和監督不健全、補貼不平等等問題。在新的發展理念下，應形成主產區糧食綜合生產能力持續提升機制、種糧農民增收的長效推進機制及產糧大省社會福利和經濟發展的增進機制。在此目標下構建投入支持機制、補貼支持機制、調控支持機制、風險支持機制四個方面的糧食生產利益補償機制，可以為我國糧食生產行業提供更多保障。

關鍵詞：糧食生產；利益補償機制；糧食直補；糧食主產區

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0031-04

引言

我國自2002年逐漸建立起了以糧食直補為主體的糧食生產利益補償機制，在保障國家糧食安全、增加農民收入等方面發揮了重要作用。但糧食生產利益補償機制在實施過程中也出現了一些問題，引起了學術界的關注。較為一致的觀點是，要保障國家糧食安全，就必須建立對糧食生產者和糧食主產區的補償機制（萬寶瑞，2004；朱澤，2004），這是保護和調動農民種糧積極性的關鍵（王雅鵬，2005）。一些學者從補償目標、補償方式、補償范圍、補償資金來源等方面進行了政策設計（杜輝，2010；夏玉蓮，2011）。莊榮盛（2013）通過我國城鎮化過程匯總多方面的利益格局失衡分析，指出要維護農民利益，應當建立農民、企業與政府利益平衡機制。侯立軍通過對制約主產區建設的經濟因素進行分析，指出要建立投入和利益補償機制，搞好糧食主產區建設。龍方、卜蓓等（2012）對糧食生產者的利益補償進行了經濟學分析。潘剛、李琪（2012）認為，解決糧食主產區經濟普遍落后、農民受益偏低、基礎設施建設落后等問題的關鍵在于完善我國的糧食主產區利益補償機制。陳明星（2012）研究了糧食主產區的利益補償效應評價體系，認為應當合理劃分利益補償階段、動態調整利益補償行為。楊建利、靳文學（2012）通過對糧食主產區和主銷區的糧食生產情況透視，指出了合理的確定糧食主銷區對糧食主產區的補償額度。王有國（2013）從構建糧食安全保障基金等方面對黑龍江省糧食主產區利益補償制度提出了建議。薄愛敬（2010）對我國的糧食補貼制度和機制進行了研究，并重點分析了各項政策積極作用和負向作用。田建民（2010）指出，我們必須從區域公平發展的視角構建我國的糧食安全長效機制。

上述成果具有很好的參考價值。需要指出的是，以往的研究多局限在研究糧食生產補償的意義、原因上，更多的成果則圍繞糧食補貼政策的效果和改進的方向來展開，對于糧食生產補償政策的功能、補償范圍、補償標準、補償資金來源等多停留在定性研究層面，缺少深入的實證和定量研究，對補償政策的運作模式和實現途徑的研究不夠深入。如何根據黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的要求，構建科學合理的糧食生產利益補償機制，并提出相應的對策，是當前和今后一段時期亟待回答的重要問題。

一、當前糧食補貼政策存在的主要問題

（一）現有對糧食生產的支持水平總體上偏低

盡管近年來我國各級政府不斷加大對糧食生產的補貼力度，但相對于發達國家來說，差距仍然較大。就“黃箱政策”來說，我國目前的財政農業補貼總量達不到WTO《農業協定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平。同時，由于各省糧食風險基金包干基數不一樣，以及核定包干基數的因素與應補貼的糧食種植面積的差異，在不同省份間的補貼標準差距過大。與此同時，各種農業生產資料價格上漲的幅度遠遠高于農業補貼標準的增長幅度。化肥、種子、農藥等生產資料的價格上漲較大程度地抵消了農資綜合補貼的效果。在糧食收購價格不能大幅度提高和農業補貼標準相對較低且農業生產資料價格持續上漲的背景下，種糧農民通過獲得農業補貼所得到的收益十分有限。

（二）農業補貼結構不盡合理

第一，臨時性補貼多于經常性補貼。許多應對農產品短缺而推出的財政農業補貼是臨時性的，缺乏長期性和穩定性。第二，補貼對新型農業經營主體的激勵作用有限。在給新型農業經營主體特別是農民專業合作社補助資金的過程中，普遍存在“人情補貼“現象。第三，農機補貼的對象分散，但效率不高。因為農機補貼對種植規模沒有要求，只要購買的農業機械在補貼范圍以內就可以得到補貼，基本上形成了“家家得補貼，戶戶有農機“的情況。這種情況實際上不利于農業合作組織的工作。第四，對幾乎涉及化肥、農藥、農膜和種子等農業生產資料的補貼沒有明確的地區與人群的區別。第五，對于農民培訓的支出比例偏低，直接導致農村的人力資源匱乏，農業技術推廣力度不足。

（三）農業補貼管理和監督不健全

主要體現在政府預算管理體制不完善，對農業補貼缺乏有效的協調和監管。實施農業補貼的權力分屬于不同的部門管理，機構設置較為分散，農業資金的支出來源過多，出現了多頭管理和交叉管理。農業補貼制度多以部門規章制度形式出現，缺乏必要的監督約束機制，降低了財政農業補貼的效率。糧食直補政策的落實普遍存在著監管不嚴的情況。一些地方出現了謊報、虛報面積，甚至許多已經租賃、征用、非法轉手的非農用地也在堂而皇之地領取直補資金，形成資金流失和腐敗。

（四）糧食主產區與主銷區獲得的補貼不平等

雖然中央政府的補貼政策向糧食主產區傾斜，但糧食主產區基本上位于經濟不發達地區，財政能力有限，中央財政與省財政的補貼加在一起，糧食主產區農民得到的補貼遠低于糧食主銷區。糧食主產區沒有以犧牲糧食和耕地為代價大規模推進工業化和城鎮化，卻面臨“產糧大縣、經濟弱縣、財政窮縣”的困境。

綜上所述，我國糧食生產補貼政策在支持力度、補貼結構、支持方式、監督管理等方面存在一些亟待解決的問題，當務之急是在認真總結我國十幾年以來兩次補貼政策實施經驗和存在問題的基礎上對糧食生產支持政策進行優化。

二、糧食生產利益補償機制構建的目標定位

我們認為，糧食生產利益補償是一個比糧食生產補貼更為寬泛的概念，應該包括以下幾個方面。其一，對糧食生產者由于生產糧食而放棄其他效益更高的生產經營活動所帶來的機會成本的補償；其二，對于糧食生產者由于糧價下降所導致的銷售糧食收入不能彌補成本所造成虧損的補償；其三，為了改善糧食生產條件所需要增加的農田基本建設投入；其四，為改善糧食生產者所在的地區經濟發展水平和社會福利所需要增加的公共產品投入。簡言之，糧食生產利益補償機制是指，為了激勵糧食生產者及其所在地區的糧食生產積極性，通過調整中央政府、糧食主產區、糧食主銷區、種糧農民、糧食消費者等相關利益者由于糧食生產活動、糧食流通活動和糧食消費活動所導致的經濟利益關系，以補償糧食生產活動產生的超過其經濟利益的機會成本，并提高糧食主產區經濟社會發展和生活福利水平的具有激勵特征的制度。

（一）形成主產區糧食綜合生產能力持續提升機制

在當前我國資源環境約束趨緊的背景下，如何加快轉變糧食主產區的農業發展方式，確保糧食等重要農產品有效供給，是必須破解的首要問題。一段時間以來，關于我國糧食多了還是少了的問題又有一些爭論。有人主張去庫存就是減少國內糧食產能。我們認為，這是一個認識上的誤區。我國糧食產量雖然實現了連年增長，但是糧食生產的基礎并不牢固。農業去庫存可以允許糧食產量在不同年份略有波動，但不能滑坡。必須通過“藏糧于地、藏糧于技”等重大措施，確保糧食綜合生產能力的持續增長。糧食生產利益補償機制的主要目標是增加糧食綜合生產能力，建立促進糧食生產穩定增長的長效機制，為保障國家糧食安全奠定堅實的物質基礎。

（二）形成種糧農民增收的長效推進機制

提升糧食綜合生產能力的一個前提條件是確保農民的持續增收。由于長期以來形成的城鄉分割的“二元結構”和種糧比較利益低等原因，糧食主產區糧農的收益不高，導致農民種糧積極性不高。在經濟發展新常態的大背景下，如何促進種糧農民收入穩定較快增長，既是加快縮小城鄉差距、確保如期實現全面小康的前提，也是提高糧食綜合生產能力、保障國家糧食安全的題中應有之義。這就要求積極推進農業供給結構性改革，把增進糧食主產區農民福祉作為構建糧食生產支持機制的出發點和落腳點，用發展新理念破解糧食主產區經濟社會發展的難題，走一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的農業現代化道路，使得廣大糧農在為糧食安全做貢獻的同時，不斷提高自身的收入水平和生活質量，有更多的“獲得感”。

（三）形成產糧大省社會福利和經濟發展的增進機制

糧食生產利益補償機制的構建應當擺脫單純的“糧食增產”目標，按照“創新、開放、綠色、協調、共享”五大發展理念的要求，把增進產糧大省和產糧大縣的社會福利、促進糧食主產區經濟社會協調發展和全面建成小康社會，作為建立糧食生產支持機制的抓手。通過綜合運用各種支持手段，加快形成城鄉公共服務均等化的體制機制，使教育、醫療、養老、文化等公共服務資源更多地向糧食主產區的農村傾斜，積極推進財政資源在城鄉和農業、農村兩個方面的綜合平衡、促進城鄉融合和農村經濟社會全面繁榮，讓廣大種糧農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果，探索出一條糧食主產區新型工業化、新型城鎮化、農業現代化與糧食安全雙贏的發展道路。

三、糧食生產利益補償機制的框架設計

我們認為，糧食生產利益機制的構建應從以往的以補貼為主，轉向投入支持、市場調控、風險規避與補貼并重，形成一個較為完備的支持體系。一個完善的糧食生產利益補償機制由四個方面構成，即糧食生產投入支持機制、糧食生產補貼支持機制、糧食市場調控支持機制、糧食生產風險支持機制。

（一）糧食生產投入支持項目

糧食生產投入支持項目包括糧食生產基礎設施投入、糧食生產科技投入、糧食產業化支持投入等3個方面。

1.糧食生產基礎設施投入。應將加強農業基礎設施建設投入作為糧食生產投入支持的一個重要內容，在糧食主產區實施農業重點開發工程，增加一批糧食高產、高效改造工程項目。根據農業部2006年測算，如果1/3的中低產田（約4億畝）耕地的基礎能力能提高一個等級，可新增糧食生產能力800億斤左右。首先，創新農業基礎設施建設的投入方式，采取政府直接投資、政府引導和公辦民助、以獎代補等多種方式，在對各種不同來源的資金進行整合的基礎上，采用市場機制的辦法推進工作。其次，建設項目的重點應集中在以下幾個方面，即重大的引調水工程、重點水源工程、江河湖泊治理骨干工程等。還應重視大中型灌區的續建配套與節水改造，加快推進現代灌區建設，加強小型農田水利基礎設施建設。再次，實施糧食豐產科技工程，集中優勢研究力量，加大糧食綠色增產項目的攻關力度。實施植物保護建設工程，開展農作物病蟲害專業化統防統治。有關節水供水重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡等應實行與鐵路等國家重大基礎設施項目相同的政策。

2.糧食生產科技投入。農業科技投入屬于“綠箱”政策。加大對糧食生產科技的財政支持力度是提高糧食綜合生產能力的必然選擇。首先，要增加農業科研經費投入，積極解決省級和市縣級糧食生產科研經費不足問題。其次，加強糧食良種繁育等核心技術、關鍵技術的研發和推廣工作。重點支持糧食品種資源、轉基因技術、節水灌溉技術、旱作農業技術的研究。再次，將新型農業科技與農業推廣補貼結合起來，重點扶持發展科技含量高效果好的農業生產資料的推廣和應用，放活農業科研機構和科研人員，形成綠色新型農業技術的推廣普及網絡。最后，設立農業科技創新基金，通過整合農業科研院所和高等院校的科技資源，長期支持農業科技攻關，建立統一協調、開放共享的農業實驗場站系統。

3.糧食產業化支持投入。積極推進糧食生產的區域化布局，建立具有核心競爭力的優勢糧食品種種植帶；采取“公司+農戶”、“訂單農業”等多種形式，扶持龍頭企業發展糧食產業化。財政部發布的《農業綜合開發扶持農業優勢特色產業促進農業產業化發展的指導意見》提出，“從2016年開始，農業綜合開發產業化經營項目將集中支持區域農業優勢特色產業。”該項政策主要有三種扶持方式。其一，優先給實力較強、規模較大、示范帶動作用顯著的農業產業化龍頭企業和農民合作社以貼息貸款；其二，優先給符合條件的家庭農場、農民合作社、專業大戶、農民社會化服務組織等以財政補助；其三，鼓勵和引導有條件的地區采取財政股權投資基金、貸款項目擔保基金、貸款項目擔保基金等方式。

（二）糧食流通支持項目

1.糧食倉儲設施投入項目。完善縣（市）級倉儲、重要糧食物流節點項目，優化重要節點糧食物流基礎設施布局，形成政府、企業、農民合作經濟組織和社會共同參與建設的格局。提高儲備糧管理信息化水平，加強智慧糧庫建設。鑒于糧食主產區財力比較薄弱，加強對地方儲備的支持，中央財政可對地方儲備給與一定的補貼。

2.糧食加工支持項目。以科學規劃為基礎，培育一批糧食精深加工領軍企業和知名品牌。重點做好以下兩方面工作：其一，支持商業銀行對大型糧食加工企業建設項目給予貸款貼息、資本金投資或投資補助，支持有條件的企業發展主食工業化生產。其二，對中小糧食加工企業的優惠政策，應參照國家級農業產業化龍頭企業給于適當支持。應多措并舉，推進農業產業化示范基地建設和龍頭企業轉型升級。

3.糧食應急供應保障能力提升項目。加強糧食主產區糧食倉儲、物流、市場等基礎設施的科學規劃、布局建設，在整合現有的糧食倉儲設施資源的基礎上，新建或擴建大型現代化糧食流通和倉儲設施。利用互聯網、物聯網、大數據等技術，建立健全跨區域的糧食應急保障和服務信息管理平臺，打造覆蓋省、市、縣的糧食應急保障網絡和智能化服務系統。

（三）糧食主產區利益補償項目

1.以農民作為受益對象的補貼。實行直接補貼政策的主要目標是保護農民種糧積極性，因此，必須鎖定補貼對象，強化以農民為受益對象的農業補貼力度，使糧食直補資金主要通過糧食種植面積直接落實到農民手中。

2.以企業為受益對象的補貼。一是對糧食加工企業的補貼。糧食加工系微利經營，在價格干預時發生的原糧采購價高于成品糧折原糧后的銷售價的價差，政府應適當給與補貼。二是對農業生產資料企業的補貼。在農資生產企業的原材料成本持續上升時，為了使農業生產資料價格總體上保持穩定，政府在必要時可采取臨時的農資直補政策，對生產企業進行補貼或獎勵。

3.以地方經濟發展和公共社會福利為受益對象的補貼。積極推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。要發展糧食主產區農村科技、文化、教育、衛生、社會保障等公共事業，使糧食主產區農業轉移人口在就業、住房、醫療、社會保障、教育等領域享有基本的公共服務，促進農民生活質量不斷提高。對區域條件不適合發展糧食生產的農村，可通過農業支持保護補貼建設完善一批基礎公共設施，如鄉間道路硬化、穩定供水供電、修建文化廣場、植樹造林綠化等，改善農民生活環境，打造美麗鄉村，發展鄉村旅游經濟，增加農民創收途徑，讓農民實實在在感受到生活質量的提高。

（四）糧食市場和金融支持項目

1.糧食最低收購價調控政策。在當前條件下，應對三大品種繼續實施最低收購價制度或臨時收儲制度所具有的“價格調控”和“托底購銷”功能及保護農業生產的作用是目標價格制度不具備的，如何處理好最低收購價合理定價問題和收購后農產品銷售問題是關鍵。今后可采取以下三項措施：其一，改變最低收購價和臨時收儲價不降只升的價格確定方式；其二，鑒于不同地區條件差異大的實際，可采取分區確定價格的辦法；其三，對于有些品種，在條件成熟的時候用目標價格制度取代最低收購價、臨時收儲政策，以減少價格支持政策對市場的扭曲影響。

2.農村金融與信貸政策。加大“三農”金融產品創新和重點領域信貸投入力度，建立健全農業信貸擔保體系，健全省級農業信貸擔保機構，采用多樣化的貸款方式，構建高效的辦貸機制。一是創新糧食規模經營信貸產品。以推進土地流轉、發展農業適度規模經營、產糧大縣生態環境建設等為導向，大力支持農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體發展。二是創新城鎮化信貸產品。以推進產糧大縣新型城鎮化進程為導向，支持產糧大縣水利、公路、電網、住房等基礎設施建設。三是創新農業產業化信貸產品。針對農業產業化多元化的融資需求，開發全產業鏈融資產品，提升糧食產業鏈附加值。五是創新互聯網金融產品。引導互聯網金融、移動金融在糧食主產區規范發展，推進“互聯網+現代農業”、應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級。四是創新改善民生信貸產品，支持產糧大縣教育、就業、養老、醫療衛生項目建設。支持金融企業探索“互聯網”模式，在農村開展電商服務、在線教育、在線醫療服務等，通過互聯網全方位整合村鎮銀行、自助銀行、社區銀行的功能，打通金融服務“最后一公里”，有效解決糧食主產區農民的金融、電商、物流、教育、醫療、社保等熱點需求。五是推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，開展農村產權抵押融資試點，實施扶貧小額信用貸款推廣貧困村互助資金項目合作模式。

（五）糧食風險規避機制

1.糧食風險基金制度。中央應增加糧食主產省的糧食風險基金規模，加快取消糧食主產區風險基金配套，更好地幫助糧食主產區加強地方糧食儲備體系建設。完善糧食風險基金管理和使用辦法。

2.種糧環節的風險支持。推動農業保險向深度和廣度發展，協助農戶形成穩定的償還能力，增強種糧農民對意外風險的抵抗能力。一是完善主要糧食作物生產的保險制度，將農業保險作為支持糧食生產的重要手段。中央財政將于2016年進一步提高對產糧大縣稻谷、小麥、玉米的農業保險保費補貼比例。在政策出臺前，省級財政產糧大縣三大糧食作物農業保險保費補貼比例已高于25%（現行補貼比例）的部分，中央財政承擔高出部分的50%。如果省級財政進一步提高農業保險保費補貼比例，并相應降低產糧大縣縣級財政保費負擔，中央財政還將承擔產糧大縣縣級保費補貼降低部分的50%。上述政策實施之后，中央財政對農業保險保費的補貼比例，將由目前的中西部40%、東部35%，逐步提高到中西部47.5%、東部42.5% 。二是加強農村自然災害應急體系建設。完善災害性天氣、地質地震災害、森林火災、農林有害生物重大動物疫病、環境污染等防災應急預警體系。

3.儲存環節的風險支持。從事糧食收購、加工、銷售的企業必須承擔糧油最低庫存義務。最低庫存義務的具體標準應由省級糧食行政管理部門提出，省級人民政府審批公布。

參考文獻：

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