產糧大縣利益補償的理論和實際標準

彭炎輝

摘要：產糧大縣利益補償標準確定辦法有四種，基于土地發展權轉移的方法交易成本過高。因而，采用政府主導下的糧食安全價值評估法或機會成本法較為恰當。通過分析可以得到以下結論：補償標準的理論上限應為調出的商品糧數量與單位產量糧食安全價值的乘積，而理論下限則為調出的商品糧數量與單位糧食產量生產的機會成本扣減其純收益后的余額的乘積。按理論標準計算出的補償總額可能很大，這需要我們建立多重責任主體分擔補償責任的機制，并且，在確定實際應承擔的責任時應適當考慮各級財政的可承受能力。

關 鍵 詞：產糧大縣；利益補償；補償標準

一、引言

近年來，糧食供需缺口逐漸呈擴大之勢。到2014年，我國糧食自給率水平已降到大約85%的水平，距離中央設定的目標已經相差十個百分點。在這種情況下，中央越來越重視糧食安全問題，在新世紀陸續實施了最低收購價、四項農業補貼和產糧大縣獎勵政策等來對糧食生產進行補償，并且逐年加大投入力度，以期調動糧食產區的積極性。不但如此，從十八屆三中全會到近三年的中央一號文件，完善糧食主產區或產糧大縣利益補償機制被不斷強調。這種機制的完善涵蓋了很多方面的內容，但補償標準的確定是其中很關鍵的一項。補償標準過高，則會對經濟發展造成不利影響，也有失公平；補償標準過低，則不利于調動糧食產區的積極性，因而會對糧食安全造成潛在威脅。本文在學術界已有研究成果的基礎上嘗試確定產糧大縣利益補償的理論和實際標準。

二、補償標準研究現狀

糧食生產以耕地得到良好保護為前提。所以，糧食生產的利益補償和耕地保護的利益補償在很大程度上像是一枚硬幣的兩面。耕地保護和糧食產區（包含了糧食主產省區和產糧大縣）補償標準的確定是構建糧食生產區域利益補償機制中難度最大而存在的分歧也很大的一個問題，學者們對該問題提出的思路五花八門。但概括起來，可歸結為四類。

第一，缺乏依據的標準確定。這類學者傾向于由糧食銷區“買單”來向產區提供一種變相的價格支持，例如，蔣和平、吳楨培（2009）[1]和魏后凱、王業強（2012）[2]分別提出，糧食主銷區從財政收入中提存基金，按糧食價格的10%-12%和10%-15%補償給產區。第二，糧食安全價值估算法。糧食生產產生的維護社會安全和穩定的價值不能直接觀察到，需要采取特定方法來進行估算。實際運用中恢復/替代成本法和條件價值評估法用得比較多，如牛海鵬和張安錄（2009）[3]、李景剛等（2009）[4]、陳麗等（2006）[5]。第三，機會成本法。這類方法涉及到如何理解糧食生產和耕地保護的機會成本問題，因而具體核算辦法多有差異。例如，雍新琴、張安錄（2011、2012）[6-7]的研究中區域保護耕地的機會成本損失為耕地轉為非農建設用地的純收益；而區域之內農戶的機會成本損失則等于該純收益扣除耕地生產糧食的純收益后的余額。張忠明（2012）[8]所理解的機會成本為耕地轉為建設用地和其他農業用途的收益。宋戈等（2014）[9]實際上將非農建設用地的產值當成了耕地保護的機會成本。第四，市場機制確定法。上述三種方法都是利用行政手段來確定補償標準，而一些國內外學者還提出了土地發展權交易（TDR）的耕地保護補償機制。TDR是指交易雙方通過協商，將一塊土地進行非農建設的權利轉移到別的土地上（Johnston and Madison，1997） [10]，該機制具有資源配置效率高、行政成本低等優點（Tavares，2003）[11]。這樣，放棄非農開發權而只能將土地利用類型局限為耕地的發展權轉出方實際上便得到了額度為發展權交易的成交價格的補償。

綜觀現有的補償標準確定研究，尚存在兩個缺陷。第一，缺乏對各種補償標準確定方法優劣的全面比較。這種比較的范圍不應只局限于四類方法之間，而還應包含每類方法內的各種具體方法間的比較。例如，恢復/替代成本法和條件價值評估法（CVM）孰優孰劣？雖然國內外文獻中存在多種確定補償標準的方法，但本文建議采用政府主導下的糧食安全價值評估法或機會成本法。按照“誰受益，誰補償”的原則，補償的責任主體包括了中央政府、各級銷區政府及其銷區中占用耕地的建設單位。顯然，這幾類主體連同產糧大縣在內，涉及到無數主體。若采用土地發展權轉移這樣的市場機制，即使通過制度設計縮減交易主體，交易成本也會很高。例如，由各糧食凈調入縣代表縣域內的占用耕地單位，再由代表若干個凈調入縣的代理人與代表若干個產糧大縣的代理人進行協商，則交易主體的數量仍然不少，而且，將產生復雜的委托-代理關系。因此，采用市場機制確定補償標準并不適宜。第二，尚缺乏對補償標準可行性的分析。有學者提出耕地保護補償的理論標準，如周小平等（2010）[12]提出最低額度應為耕地保護者的機會成本損失，而最高限度則為耕地為社會提供的正外部性價值；也有學者按照糧食安全價值評估法或機會成本法測算了補償總量，如張忠明（2012）[8]。但是，眾多研究往往只考慮保護了耕地和調出了商品糧的區域應得到多少補償額的問題，卻欠缺對理論標準是否具有可行性及如何實現的分析和考慮。本文試圖彌補第二項不足，區分補償的理論標準和實際標準，倡導盡量使實際標準向理論標準靠攏的多重責任主體擔責制。

三、接受補償標準的理論區間

（一）對糧食安全價值的理解

對于造成正外部性和負外部性的主體，可分別采取補償（補貼）和征稅（罰款）的辦法來消除外部性和實現社會福利的最優。種糧可以產生經濟和生態環境效益，經濟效益由種糧農民享有。生態環境效益的溢出則既可以產生正外部性，例如，采用環境友好型方式進行種植而產生保持水土、凈化空氣等作用；也可以產生負外部性，例如，因過量施用化肥和農藥等而對周邊環境造成污染。為了集中分析糧食安全效益的溢出，本文忽視在生態環境效益方面的所有外部性。

很多文獻都提到種糧可以產生維護糧食安全和社會穩定的效益，但對于這種效益是如何產生的缺乏比較深入的理解和分析。種糧帶來的安全價值并非僅僅來源于糧食是人民生活每天都離不開的必需品，還來源于自然規律決定的增加糧食生產的長期性和困難性。一旦因國內糧食供應不足出現糧荒又無法通過大量進口來滿足需要時，迅速彌補糧食缺額的難度將非常大。首先，如果想通過復墾已轉為非農建設用地的土地來增加糧食供應，則想要恢復正常的糧食單產水平需要經歷長達幾年的土壤熟化過程。按照《土地復墾技術標準（試行）》，一般性恢復的土地第一、二、三年分別是荒地、生地、熟地，經過三年之后，才可以獲得較高單產。其次，即使想將種植其他農產品的土地用來種糧以提高糧食產量，也會面臨糧食生產的季節性和長周期性的制約。糧食生產首先是一個自然再生產過程，不在一年之中的特定時段，不適宜的氣候狀況決定了糧食作物無法正常生長，這種情況在一年一熟制時尤為明顯。即使缺糧時剛好適宜播種，從播種到最終成為飯碗中的可食用糧食也需要很長時間。由以上分析，在糧荒現象嚴重時，將很難避免因饑荒而使大量人口死亡的慘劇和社會動亂發生。因此，我們必須高度重視糧食生產帶來的維護社會安全和穩定的價值。

（二）糧食安全價值的區際溢出

下面通過圖1來分析補償產糧大縣的合理性和量化糧安效益的區際溢出，該圖橫軸表示某個產糧大縣的糧食產量，縱軸表示糧食生產的邊際收益和成本。MSC（MIC/MPC）、MPR、MIR、MSR分別表示該產糧大縣糧食生產的邊際社會（縣域/私人）成本、邊際私人收益、邊際縣域收益、邊際社會收益。MSR與MPR的差額即為農民生產單位糧食的糧安價值MER2。糧安價值一部分留在縣域內，另一部分則溢出至縣域外。MIR與MSR的差額即為單位糧食產量的區際溢出MER1。在自由市場條件下，產糧大縣種糧農民在個人收入最大化目標下生產Q0水平的產量，與社會最優產量尚有Q0Q1的差額。因此，如果沒有建立利益補償機制使產糧大縣農民生產糧食的正外部性內部化，則可能會危及國家的糧食安全。如果將產糧大縣作為一個行為主體，也可以進行類似分析。如果要想徹底消除外部性和誘導產糧大縣農民將產量由Q0增加到Q1，理論上來說，可通過補償使MPR移動至def折線和gf斜線之間來實現。因此，對產糧大縣農民最高的補償額度為四邊形gfid的面積；最低的補償額度為三角形efi的面積。

以下分析糧食安全價值的區際溢出。假設MER2為固定的常數θ，全國的糧食產量水平為Q，中央為保障糧食安全和實現社會福利最大化強令產糧大縣生產Q1水平的產量；糧安效益被每個國民均享。均享的假定可以這樣來理解：當增加單位糧食產量時，這單位的糧食被儲存。在未來某一時期因自然災害等造成糧食產量大幅度下降時，中央實行緊急狀態下的配給制，增產的這單位糧食被平均分配給每個公民。糧食增產使社會更加安定，每位公民都同等地從中受益。設C和C0分別為全國和產糧大縣的糧食消費量，P和P0分別為全國和產糧大縣的人口，S0為產糧大縣銷售到本縣范圍之外的商品糧數量；產糧大縣和全國的人均糧食消費量相同，全國的糧食生產水平和消費水平相同。由上述假定，易得下式：Q1-S0P0=C0P0=CP=QP。由該式易知PQ1-P0Q=PS0（①）。因產糧大縣種糧而產生的糧安價值的總溢出用ER1表示，按假設其應等于Q1θ-QθP0P，Q1θ為產糧大縣糧食生產所產生的糧安價值總量，QθP0P為產糧大縣獲得的糧安價值。對ER1的值進行通分后代入①可知ER1=S0θ。

（三）補償的理論上限與下限

上述推導說明，產糧大縣對縣域之外做出的糧食安全貢獻與其交售的商品糧數量成正比，按照貢獻與補償相等的公平性原則，理論上可以以商品糧數量與單位產量的糧安價值的乘積作為補償總額。但是，單位產量的糧安價值θ很難測量準確，我們希望能有一個更易于測算的單位產量補償額標準。補償一詞在《辭海》中本有“抵消損失”之意，因此，我們可以將這個標準確定為產糧大縣生產糧食的邊際收益和邊際成本的差額，即通過補償使產糧大縣生產糧食的實際邊際收益剛好能彌補生產單位糧食產量的機會成本。由于某個特定產糧大縣的人口只占全國人口的極小一部分，因此MPR與MIR可視為合一，上述差額可以按產糧大縣農民生產單位糧食的純收入與糧地轉為其他用途的最大收入來衡量。由圖1可明顯看出，這種補償方法下的額度低于以糧安價值為標準的補償。由于商品糧數量易于衡量，仍然可將其作為按機會成本法對產糧大縣利益補償額進行測算的基數標準。綜合上述分析，補償產糧大縣的理論上限為商品糧數量與單位產量的糧安價值的乘積，而理論下限為商品糧數量與單位糧食產量生產的機會成本扣減其純收益后的余額的乘積。

四、兌現補償理論標準的困難性

盡管很難說清楚補償標準的理論上限到底有多高，但是如果我們能夠通過分析知道補償標準的理論下限已經很高，則上限只會更高。

我國建立了極其嚴格的耕地保護制度，并且，國家近年來愈來愈將產糧大縣定位為糧食生產功能區。在這種情況下，產糧大縣因糧食生產而耗費了大量的土地和勞動力等資源。如表1，以2011年被評為“全國糧食生產先進單位”的河南20個產糧大縣（含有“中國小麥第一縣”之稱的河南滑縣）為例，產糧大縣的糧食播種面積遠高于所在省和全國的平均水平。

在政策約束下，產糧大縣進行產業結構調整和發展非農產業受到了極大限制，這種限制越來越束縛其經濟發展。按照2014年《全國農產品成本收益資料匯編》的數據，平均每畝糧食種植的產值扣減物質與服務費用后的余額相比非糧作物種植的余額有較大差距。以2013年為例，三種糧食（稻谷、小麥、玉米）的余額為684元，而兩種油料（花生、油菜籽）、棉花、烤煙、蔬菜的余額則分別達到了764元、1397元、2380元、5482元。在糧地既具有非農開發價值，又可以用來種植其他非糧作物時，前者帶來的經濟收益可能比后者更大。由以上分析，產糧大縣因為發展糧食生產而付出了巨大的機會成本。以河南為例，由圖2到圖5可以看出，產糧大縣早已深陷“經濟小縣、財政窮縣”的窘境。種糧的機會成本巨大決定了理論上的補償額會較大，張忠明（2012）的研究證實了這一點，其運用機會成本法測算出2009年糧食主產區利益補償金額在32157.02到50949.2億元之間[8]，而2009年全國財政收入總額也不過只有68518.3億元，還不到補償上限的1.5倍；當年中央財政收入總額為35915.7億元，與補償下限的數值相差不大。另外，當年國家財政支出中農林水事務支出不過才6720.4億元，與補償上限和下限的值相去甚遠。盡管張忠明的測算并不完全科學和合理，高估了補償額度，但還是說明了有必要建立一個合理的實現機制，使實際籌措到的補償數額與理論補償額的差距盡量縮小。

五、補償擔責機制

（一）多重主體共同擔責制

中央政府、各級銷區政府、各級銷區占用耕地單位都承擔一定責任的多重責任主體制既有利于籌集到足夠的補償資金和盡量兌現理論上應補償的額度；也避免了單個責任主體（如中央財政）背負過大的責任和壓力而對其其他方面的必要開支造成不利影響。在“誰受益、誰補償”的原則下，三者都從產糧大縣供應商品糧中受益，因此這種責任主體制也具有合理性。具體說來，第一，中央和銷區政府獲得社會穩定收益。產糧大縣通過調出大量商品糧為維護社會穩定做出了重大貢獻，使政府避免了糧食供應不足情況下可能出現的政治風險。第二，銷區政府和銷區占用耕地的建設單位獲得經濟利益。銷區從產糧大縣調入糧食，因而才可以將區域內大量土地用于發展非農產業。銷區政府從非農開發中得到巨額土地出讓純收益和稅收。事實上，地方財政靠“土地財政”吃飯已經是眾所周知的秘密。根據財政部提供的數據，2013年地方政府土地出讓金達到3.9萬億元，這已接近地方本級財政收入的五分之三。為數眾多的占用耕地單位則從非農建設和開發中賺取豐厚的利潤，理應成為擔責主體。

（二）責任劃分

在中央依據理論補償總額和各方承受能力進行綜合考慮而確定全國所有產糧大縣接受補償的總額后，還面臨著在自身、銷區政府和占用耕地單位間合理劃分補償責任的問題。本文建議在劃分時采取自上而下的層層分解法。具體來說，遵循如下次序。首先，由中央在綜合考慮自身及省級銷區財政收支情況的基礎上確定自身應支付的比例，則剩余部分歸屬于其他責任主體，而具體每個省級銷區應支付的補償額按其凈調入糧食的數量在全部省級銷區凈調入糧食總量中的比例來確定。接著，自省級銷區到地市級銷區，均依據中央制定的辦法來劃分本級與下一級銷區之間的補償責任，劃分時應綜合考慮各級政府所得的土地出讓純收益和下一級銷區糧食凈調入數量大小。最后，與上述步驟類似，區縣級銷區按中央制定的辦法來劃分本級政府和轄區內占用耕地單位的補償責任，劃分時應綜合考慮本級政府所得的土地出入純收益和耕地被占用前若干年的平均糧食產量大小。

六、研究結論

由以上分析，在確定產糧大縣利益補償標準時，我們應遵循如下原則。首先，應按糧食安全價值評估法和機會成本法確定補償標準的理論區間，補償的理論上限為商品糧數量與單位產量的糧安價值的乘積，而理論下限為商品糧數量與單位糧食生產的機會成本扣減其純收益后的余額的乘積。其次，建立多重責任主體制來盡量確保按理論上的補償標準支付。這一機制下還涉及到在各主體間合理劃分責任的問題。第三，鑒于補償總額可能過大，確定實際應承擔的補償責任時應適當考慮各級財政的可承受能力。但是，在未來各級政府財力充足時，仍應按理論標準兌現。

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