南京國民政府初期的鹽務稽核所職權問題

胡門祥

摘 要：鹽務稽核所以善后借款合同而成立，其職權無疑侵奪了中國鹽政主權。南京國民政府為收回鹽政主權，圍繞稽核所職權問題與關系國進行了堅決的斗爭。作為重要關系國的英國最初積極謀劃并與南京政府交涉，企望后者履行善后借款合同的相關約定；隨著中國國家的統一，英國一度尋求展開修訂合約的談判，以體面地解決問題；但國民政府決意單方變更稽核所職權，英國又默認了這一重大不遵守情勢。英國于鹽務問題最終做出如此巨大之妥協，不僅有債權人利益及法理上的考量，更與其對華政策的調整有關。這種讓步標志著一場履約爭端以最有利于中國的方式得到了解決，標志著中外不平等的鹽務關系得到了修正，于英國本身而言也自有其積極意義。

關鍵詞：南京國民政府；鹽務稽核所職權；英國；善后借款合同 中圖分類號：K262.9

文獻標識碼：A 文章編號：1003—9864（2016）02—0018—12

近代中國政府與外國公司、銀行訂立的大量合同與章程，具有了條約的某些特征，以類似于條約的形式而存在。它們雖然不是正式條約，卻是在中外條約關系建立后產生的，以不平等條約為依托，在內涵上對其進行了有力補充，實質上是近代中國不平等條約體系的有機組成部分。在此類合同與章程中，由民國北京政府與五國銀行團① 在1913年訂立的善后借款合同無疑具有重要地位，對民初的政治變局及中外鹽務關系產生了重要影響。

善后借款合同第五款，乃中外關注的焦點，概因善后大借款既以鹽稅作保，又以該款將鹽政主權畀與外人，于中外均屬關系重大。該款規定由外人襄助中國整頓鹽務，設立由外人實際控制的鹽務稽核所，所載最要之點：“一、發給引票，匯編各項收入之報告及表冊，均由總所總會辦專任監理。二、各分所經協理，會同擔負征收存儲鹽務收入之責任，監理引票之給發，暨征收各項費用及鹽稅，并將收支各事，詳細報告該地方鹽運使，及北京稽核總所。三、各產鹽地方鹽斤，納稅后，須有該處經協理會同簽字，放準將鹽放行。四、所有征收之款項，應存于團銀行，或存于銀行以后所認可之存款處，歸入中國政府鹽務收入帳內。五、鹽務進款帳內之款，非有總所總會辦會同簽字之憑據，不能提用，該總會辦，有保護鹽稅擔保之各債先后次序之責任?！雹?可見稽核、征收、保管及支取鹽稅﹑償款之權，均操諸于此鹽務稽核機關。

締約談判時，該款就屢屢成為談判阻滯的要因；締約后，中外更是在其實施問題上展開較量。1914年，稽核總所會辦丁恩要求北洋政府改定稽核所章程，厘定稽核所職權，以符上述之規定，在各國公使及銀行團施壓后，北京政府終以妥協收場②。迨至南京國民政府成立，情勢發生巨變，稽核所先是被取消，后來雖然恢復，但其保管及支配鹽稅的權限不復存在，在外人看來，善后借款合同第五款的效力幾乎是蕩然無存。在善后大借款中地位舉足輕重、利益攸關的英國如何應對此種困局？是堅持要求中方信守債約恢復稽核所職權，還是適時退讓？其中又有何種考量與影響？剖析這些問題，有助于揭示彼時英國對稽核所職權問題的態度及其演化路徑，進而揭示出民國時期中英關系變遷中的幽曲隱微。學界在探討中國收回鹽政主權及鹽務稽核所問題時對此已略有涉及，惟其旨趣既不在此，對本題的研究實則未真正展開③。本文在深入發掘中外資料的基礎上，對本題作一專門考察，祈望各位方家指正。

一、英國敦促南京國民政府恢復鹽務稽核所職權

鹽務稽核所是善后借款合同第五款的核心所在，是借款關系國賴以控制中國鹽政的樞軸。早在廣州陸海軍大元帥府時代，孫中山就對稽核所采取了革命政策，派員接管了廣東鹽務稽核分所。北伐開始后，國民革命軍勢如破竹，革命勢力所到之處，稽核事務也一律停止。1927年7月初，南京國民政府正式下令將鹽務稽核分所悉行撤廢。英國駐華公使藍普森由此感到了稽核機關的巨大危機，認識到由于國民黨影響不斷擴大，北京政府的權力持續縮減，國民黨控制區域內的鹽務機關能否繼續存在，成為英國正在面臨的重大問題④。對此，英國通過稽核總所華洋人員，尤其是總所會辦、英國人斐立克與南京政府內部當權派接觸，積極謀求稽核機關及其職權的恢復，以保障債權的償付；另一方面，藍普森居于幕后掌控指揮，并提供必要的支持。

1927年10月，孫科出長財政部。此前經由稽核總所李國基、唐萱等人的活動，孫科對稽核所的態度已經有所緩和，“謂彼亦極力主張維持稽核所”⑤。孫科向國民政府呈請恢復鹽務稽核所，獲準后另訂稽核總分所章程，在上海另設稽核總所，在國民黨轄區設立分支各所及招募新員?？梢妼O科并非要照舊恢復稽核機關，這與斐立克的期待頗有差距，他發出了孫科之條件“實不能令人接受”⑥ 的喟嘆。

斐立克對隨后繼任財長的宋子文寄予厚望，后者是借款關系國矚目的“溫和派”。1928年1月30日，宋子文果真宣告廢棄孫科設置的稽核系統，國民黨統治區內的稽核機關準予恢復原狀。惟彼時稽核所并未恢復實權，“各稽核機關，僅只填發準單﹑秤放鹽斤，及編造稅款，暨鹽斤帳目等事”①。2月20日，宋子文又進一步發表鹽稅政見，明確表示“從前鹽務稽核所之中外官吏，此次雖經財政部加以委任，令掌鹽務稽核所事務，但無論何種之收入，在鹽務稽核所均無有支配之以充償還外債之權”②。這項聲明顯然違反了善后借款合同第五款的規定，完全取消了稽核所支配鹽稅、充償鹽債的職責。斐立克頓感其“甚欠妥當、令人失望”，認為“必須將該項聲明解釋明白，并竭力設法將其修改”③。藍普森則要求斐立克堅守立場，堅持讓南京政府承認自己債權托管人的地位，堅持讓南京派款償還鹽稅擔保的外債。藍普森相信，只要斐立克不動搖，他就會達成所愿。因為離開了稽核所這個機構，南京政府就不能完全獲得鹽稅，斐立克握著一張有力的牌④。在藍普森的支持下，斐立克向宋子文提出了恢復稽核所職權的建議案：“一是恢復在國民黨轄區內的所有稽核分所，并照舊征收鹽稅。二是最初的征款按月用于支付借款配額，并匯至外國銀行。三是這些鹽稅記入南京財政部賬戶，其提取應有稽核總所的總辦、會辦共同簽字。”⑤ 斐立克希望能得到肯定的答復，但這個讓稽核所繼續干涉中國鹽政主權的所謂建議，遭到了中方的嚴辭拒絕，宋子文并重申只有財政部才能擔負償付外債的任務。

為了應對南京方面的不妥協立場，1928年4月初，藍普森、斐立克與日本、法國公使開會討論對華鹽務政策。會議認為，南京政府通過稽核所獲得的鹽稅日漸增加，卻并不用以償還外債，這種狀況很不符合邏輯，是錯誤的。斐立克應當指示稽核總所秘書宓以德與宋子文繼續談判。談判的基礎在于：立即恢復稽核所的征稅職能，充分保障稽核所的行政開支；在總所總辦、會辦的共同管理下，撥款償付以鹽稅作擔保的債務；未事先征得總所會辦或其代表的同意，南京方面不得向各分所頒發命令；南京政府不得干涉稽核所人員的現有報酬與津貼。會議同時決定，如果不能以此為基礎獲得滿意的解決辦法，斐立克就撤走南京控制區域內的所有稽核所人員。銀行團對此也予以完全支持⑥。秉持會議精神，宓以德將上述四點向宋子文陳明，后者承諾對此加以考慮。不過，南京政府已經開始二次北伐，“鑒于當時的軍事形勢及國民黨認為他們很快就會抵達北京，立即解決問題的可能性較小”。“斐立克決定推遲發出撤回洋員的威脅，直到形勢變得更明朗一些。”①

結果是北伐進展迅速，國民黨軍隊于6月初攻占京津地區。國民政府于6月12日接收了長蘆鹽務稽核所，6月25日又接收了煙臺鹽務稽核支所，從而截斷了鹽務稽核所僅有的款項來源。藍普森指出，“在國民黨軍隊今夏占領北京以前，就只剩下長蘆（直隸）和煙臺地區向鹽務稽核總所解交稅款了，其總額勉強足夠償付1913年前的各項借款② 及滿足總所的開銷。隨著國民黨的到來，情況變得越形嚴峻，南京政府的首要行動之一就是命令上述地區停止向總所解交稅款，并將所有稅款付入南京政府的帳戶”③。而且藍普森認為，從履約的角度來看，國民黨在長蘆的行動“等同于直接廢除借款協定”④；在煙臺的行動則是“國民政府蔑視善后借款合同的進一步證據”⑤。6月27日，英、法、日公使召開會議，認為鹽稅問題已經到了緊要關頭，有必要立即向國民政府提起正式的外交抗議；藍普森就此寫到，“我們認為，以我們而不是以各總領事的名義送達信息是可取的，因為現在有外交部長拒絕接收來自于他們的信息的危險”⑥。翌日，關系國向南京政府外交部發出抗議書，要求從速設法履行善后借款合同各項條款，恢復稽核總所正當職權，鹽稅擔保外債之償付，“乃責成該所辦理”。否則，“數使等惟有將此種事實宣布于世界，則中國將來之信用定有不利也”⑦。7月5日，國民政府外長王正廷在復函中卻是舉重若輕，未作任何明確的遵約承諾，只是申述我方正在設法維持各項內外債務，其中就包括鹽稅抵押借款，同時斥責“貴使等竟出此無理態度，以損害中國之信用為恐嚇”⑧。三國的強硬抗議顯然沒有取得圓滿的結果。

英國外交部對此評論說，“就善后大借款而言，我們因而有了一個故意廢棄借款協定的明顯案例”⑨。既然維護善后借款合同效力、恢復稽核所職權的種種謀劃與努力，甚至是正式的外交抗議均歸于無效，又當如何處置中外債務及稽核所職權紛爭呢？隨著中國政局的變化，英國形成了解決問題的新思路，但同樣面臨著嚴峻的挑戰。

二、英國尋求以修約方式調整鹽務稽核所職權

1928年6月15日，國民政府發表對外宣言，宣布統一告成。7月6日，國民黨在北平香山祭奠孫中山，正式宣布北伐勝利結束，國家實現統一。當然，這種統一是脆弱的，國民黨內山頭林立，各派勢力角逐激烈，在統一的表象下正孕育著新的內戰危機。不過，一個不爭的事實是：中國的政局發生了根本性變化，長期的南北分裂已經終結且不太可能重演，中國現在只有一個國民政府宣稱是中央政府。因此，盡管國民政府的穩定性和權威性尚存疑問，英國也在現實主義的推動下，對國民政府施以充分的事實承認，并表示兩國如能很快著手“真正有建設性的工作”，“沒有人會比陛下政府更高興”①。對于英國而言，修約就是這樣一項“真正有建設性的工作”。英國企望在國民政府急于鞏固其國際、國內地位之際，通過修約最大限度地維護本國在華利益。1928年夏天，英國外交部的立場是：除了領事裁判權，所有的問題都可以在最優惠的條件下與中方展開談判，但是中方不得采取強力措施②。

在鹽稅擔保外債與稽核所問題上，英國也打算退后一步修訂條款，通過平衡中外利益來消弭國民政府的違約情勢。張伯倫致函藍普森說，“國民政府是有意違反善后借款協定，而且顯然下定決心繼續無視其條款，或是充其量取得條款的根本變更”③。南京政府堅持要收回鹽政主權，嚴重缺乏遵約意愿，因此對于英國而言，一個可能的妥協是，“在財政部長與銀行團之間展開談判，以獲得對善后借款合同的協議變更，稽核總所總辦﹑會辦在鹽稅中僅控制充足的償債資金，余款（大約鹽稅總收入的80%）由鹽務稽核分所交給地方當局或是中央政府”④。就是說，英國準備變更鹽務稽核所職權，在控制足夠償債基金的前提下，將鹽余的支配權交還給中國，但是要通過正式的修約交涉來完成這一讓步。而“日本是否接受這種安排或許尚有疑問”⑤，因為日本投資的九六公債，乃以鹽余為抵押，“查九六公債中，日金部分為3960萬元，國幣部分為5640萬元。日金部分有鹽余作抵押品，而鹽余又先由日本正金銀行坐扣，故極為可靠”⑥。盡管對日本的態度有所顧慮，藍普森依然相信，“中國政府在尋求這樣一個折衷方案時將獲得一個強有力的平等案例，很有可能達成一個讓各方都滿意的解決辦法”⑦。

英方積極推動這一方案的實施。1928年7月7日，南京政府外交部次長唐悅良造訪藍普森，后者在晤談中提及鹽務問題，表示南京政府接收長蘆和煙臺鹽務稽核機關，將英國置于了難以忍受的境地，這是一種英國無法忽略的挑戰。藍普森進而指出，“當下我們在鹽務問題上面臨著真正的危機，我十分真誠地希望，貴政府能夠緩緩而行，以更加理性的精神與斐立克討論恢復稽核所正當職能的問題”。借款協定與條約一樣，并非不可變動，可經由雙方同意對其進行更改，“如果宋（子文）認為現在的協定不合理，他正確的做法應該是與銀行家們會面，與之商討解決這個問題”①。唐悅良承諾立即將此談話內容電告宋子文及國民政府外交部長王正廷。

7月20日，藍普森在北平與宋子文舉行非正式會談，再次提出修改善后借款合同問題。其時，宋子文提出：“只要借款得到償付，收入的具體來源就無關緊要了，這是國民政府要關心的事情?！彼{普森則承認事實上雖然如此，但認為此舉還涉及到信用問題﹑已簽協定的問題，變更協定必須經由雙方同意。他建議宋子文與銀行團談判，強調“他們之間達成的任何協定，關系國政府都會當然同意”。宋子文表示整個事情要延遲到8月初才能決定，但他會找時間見見匯豐銀行代表赫伯特（他顯然不想見到其他的銀行代表）。藍普森則以信用為籌碼向國民政府施加壓力，警告“如果事情出了錯，我們將別無選擇，只有公布我們這一面的情況”②。

而中方并非從未有過修約的構想與呼聲。孫科曾經在1927年10月指出：“借款合同非兩國政府約章可比，將來全國統一，盡可召集銀行代表，將合同切實修正?！雹?同年11月，《銀行周報》刊登了“過輯人”的文章，呼吁“一俟全國統一，應由當局即向銀行團提出修改，以維國權”，要旨在于鹽務稽核所存而不廢，惟將鹽余存放辦法修訂。其擬定的修改之文謂：“所有征收之款項，除須先將應行償付以鹽稅為擔保之各項外債之數匯存于銀行或銀行所認可之存款處，以便按期用以償付各該項外債外，其余之款，應存中國政府指定之銀行，歸入鹽稅帳內?！币罁撐模环矫妗八袘喳}稅償付之外債本利，盡先匯存債權銀行，在債權方面，絕無虞本利無著，諒銀行團不致再有非分要挾”。另一方面，“我國茍能達到將鹽余存入自行指定之銀行，則撥用鹽余之束縛已除，似暫宜滿意”?？傊?，“將存放鹽款辦法修改之后，則已失之鹽稅主權，即復仍歸我有……而以仍守債約維持該所之故，可以解除使團疑慮，可以保全國際信誼，不無微較穩健?！雹艽俗h兼顧中外利益，與前述英國方案十分相似，確乎極具操作性。

就宋子文而言，彼早先亦曾主張“將善后借款合同第五條加以修改，俾可設法將所有受外人管轄及干涉之處悉行除去”⑤。然而，他最終無意，也并未與銀行團展開正式的修約交涉。1928年10月13日，英國代理外交大臣柯興登在給藍普森的函件中指出：“到目前為止，宋（子文）還沒有接近我們，正式提出修訂1913年的協定，而僅僅是與斐立克先生談判。”① 宋子文打算通過斐立克實施一項新的償款辦法，從而徹底廢除外國對鹽稅的監督，恢復國家鹽政主權。但斐立克顯非銀行團的真正代表，斐宋二氏間進行的這種非正式交涉，就英國的修約本意而言實在是一種無奈之舉。而出于各種考量，英國又最終默認了中方的新安排。

三、英國默認國民政府單方變更鹽務稽核所職權

1928年9月24日，斐立克致電藍普森稱：國民政府已決定每年從各區鹽稅中攤分一定數額，其總額應足以償付1913年以前的各項鹽稅擔保借款；宋子文同意在稽核總所章程草案中，規定各區的償債基金由稽核分所直接存入財政部長指定的銀行，稽核總所則向此前一樣償付借款；在章程獲批及斐立克受任為稽核總所會辦后，將指定銀行團保管劃撥出來的償債基金。上述辦法顯示出中方償還債款的意愿與努力，并在一定程度上維持了原有的稽核所——銀行團償債機制。斐立克對上述辦法還是認可的，“希望鹽務問題的解決就快到來”②。

然而宋子文很快就提出修改章程。宋子文向斐立克表示：“希望稽核分所經協理將所有收入存入他自己的賬戶，由他親自將各區的配額按月支付給稽核總所總會辦以用于償還借款?！膘沉⒖藢Υ穗y以接受，“認為部長的修正毫無可能，因為這等同于取消總所會辦代表債權人會同管理收入的權利，讓稽核所在保護債權人利益方面毫無用處”③。

9月30日，斐立克書面告知宋子文：“在請我同意任何新的建議之前，我冒昧地希望閣下對于繼續或是取消善后借款協定作出的保證，發表一個明確的公開聲明?！雹?翌日，宋子文表示有意發表如下公開聲明：中國政府承允償還鹽稅擔保借款，保留稽核機關并繼續由其征收鹽稅；稽核分所征收的所有稅款，存入財政部長在代收銀行的賬戶；再由財政部長委托代收銀行將按月劃撥的配額，從其賬戶轉入稽核分所經協理賬下；后者即將這些基金匯入稽核總所總會辦的賬戶，由財政部長指定其開戶行；該基金由稽核總所總會辦共同簽字提用，以償付借款。這份擬發表的聲明，堅持所有鹽稅都要先存入財政部長帳戶，從根本上取消了稽核所支配償債基金的職權，顯然與善后借款合同第五款的規定相抵觸。但是斐立克認為宋子文決心已下，不會再退讓，上述聲明中概述的安排是所能得到的最好安排了。斐立克打算在新條件下接受稽核總所會辦的職務，但希望預先征得英國外交部的同意①。

英國外交部就此問題與匯豐銀行進行了充分的探討。匯豐銀行最終決定支持斐立克的行動，因為在其看來，“要更好地為債權人利益服務，就得維持稽核所的存在，并讓中國政府完全擔負償債責任，而不是試圖維系無論是我們還是中國政府都無力實施的那些保證措施”②。英國代理外交大臣柯興登同意匯豐銀行的意見，于10月13日致函藍普森：“如果你也不反對，你現在就通知斐立克，無論是英王陛下政府還是匯豐銀行，都不會對他接受宋先生計劃下的稽核總所會辦一職有任何反對?！蓖瑫r強調，這一態度并不意味著英國已認為新安排是善后借款合同所定辦法之圓滿替代，“如果中方片面變更國際協定的條款，就必須對其后果負責；尤其是該計劃實施后，不管能否獲得必需數額的鹽稅，中方都應對償還鹽稅擔保借款負完全責任”③。質言之，英國擬采取權宜之策，一面否認新安排的合法性，一面又允認其施行而使之具有實際效力。

至10月底，斐立克與宋子文就上述鹽稅辦法達成一致，并且約定由宋子文發表一份變更鹽務稽核所職權的聲明④。11月16日，宋子文發表宣言，表示善后大借款繼續由關稅償付，1913年前的各項鹽稅擔保借款由財政部充分償還；為了讓鹽政純粹收歸財政部管轄，有必要修改舊的鹽政章則；此后依照新規章，稽核總所雖可繼續征收鹽稅，但只能保管由財政部長撥付的償債應需之款；此項撥付之款，雖然由各鹽區稅收項下定成撥付，但是償債之充分準備，仍然由財政部長完全負責⑤。11月19日，藍普森與法、日代表共同發表了一項以上述柯興登訓令為基礎的聲明，指斥宋子文的宣言“似乎對于鹽務稽核處處長之職務，有所根本改變；該項職務，原為一九一三年善后借款合同所明定”。表示“不當以為三國政府承認此種計畫為原定辦法之滿意的替代辦法”。繼而警告：“倘中國國民政府以片面舉動，改變國際約文之條件，則因此類舉動而發生之后果，其責任應由發起主動之一方面承擔。”尤其是要“負擔清償該約內一切債款之完全責任，無論其所擬計畫行施之后，是否產生足數款項，以償還債務?！雹?21日，斐立克正式表示接受國民政府任命，擔任稽核總所會辦，并擺出一副事不關己的姿態，謂：“余之于新規定辦法下就稽核所會辦，并非破壞中國政府與銀行團間所正式談判之善后借款約定，此事與余無關?！薄坝辔┯信绦鞋F在之新規定，使之成功焉?！睂τ邴}余擔保借款，斐立克在聲明中強調：“稽核所從未與此等借款有何牽涉，亦未存何記錄?！瓌t稽核所自當不負有何等責任。照新規定之辦法，稽核所所有鹽款，償債以外，均歸入財政部長帳內，故鹽余關系各方面，曾得鹽余為擔保者，自亦立于同樣之地位，而與稽核所無關?！雹?/p>

因為該辦法“蔑視鹽余”，不再提供鹽余讓正金銀行坐扣，以償付九六公債之日金部分，因而關系國當中，實際上是“日本主張反對最烈”②。但是日本政府“根據芳澤建議訓令矢田，主張中日不另訂鹽稅協定”③，轉而在國民政府債務整理、中日關稅協定談判的框架中，尋求九六公債問題的最終解決。而法國與英國一樣，并不涉及鹽余，國民政府承諾償付的各項借款均直接由鹽稅擔保，故在新辦法下若能實際獲得本利之歸還，法國則似有讓步之色。因而，斐立克的宣言發表之后，關系國代表們便不再發聲了，“盡管這些改變違反了1913年的借款合同，外交抗議卻并不持久”④。1929年1月，國民政府頒布稽核總所及分所新訂章程，將新辦法正式付諸實施。

進而言之，英國與法、日一道對南京國民政府作出重要妥協，在事實上放棄了維護善后借款合同第五款的效力。藍普森后來坦承說：盡管關系國發表聲明“明確否認了財政部長替換的新章程是令人滿意的，關系國卻已在實際上默認了善后借款合同相關條款的廢棄，默認了以其為基礎的管理章程的廢棄”⑤?！拔覀儾辉贉蕚涠卮僦袊袷厣坪蠼杩顓f定的條款了。”⑥ 與此同時，“1913年成立以來的那個鹽務稽核所已經不復存在，它現在不過是中國政府的一個附屬部門而已，負責征收鹽稅來造福中國人，它對外國債權人的直接責任已被完全剝奪了”⑦。

四、英國于鹽務問題

最終對華做出重大讓步的原因

英國最終默認了善后借款協定第五款的廢棄，聽憑國民政府縮減稽核所權能而收回中國鹽政主權，此種轉變可謂巨大。英國在鹽務問題上做出這種重大讓步，主要是基于債權人利益、法理，以及英國對華政策等三個因素。

毫無疑問，債權人利益是英國的一個重要考量。一方面，英國的退讓并不損害善后大借款債權人的真正利益，“雖然善后借款合同的條款確實被違反了，但這種違反只是名義上的，其債權人并未遭受真正的損失，因為1917年后這筆借款就由關稅充分償還了”⑧。另一方面，1913年前各項鹽稅擔保借款的償欠問題也有望就此得到真正解決。斐立克指出，依據善后借款協定，稽核所征收鹽稅并存于外國銀行，再由稽核總所提取償付外債，但多年來已基本不照該手續辦理，近幾個月稽核所更是無權征得任何鹽稅；而依照新辦法，稽核分所在征收鹽稅后，將其存入中國銀行并記財政部長帳內，財政部長在各分所帳內每年統共保留1000萬元，此數乃足以償付稽核所負責處理之債務，稽核總所于財政部交到此款之時，將其存入各外國銀行以提取償債①。申言之，默認國民政府變更稽核所職權，雖然有些無可奈何花落去的況味，卻能夠在交還中國鹽政權之后，期待它切實履行其償債承諾，保障債權人的利益。英國輿論評論說，“不管怎樣，只要（國民）政府能夠建立有效的權威，新制度就的確給債權人提供了一個滿足自己要求的機會”②。

從法理來看，善后大借款自1917年起已歸海關撥付，擔保品事實上已由鹽稅轉為關稅，稽核所失去了存在的依據，“擔保品既屬轉移，則因借款而發生之征收鹽稅監督用途之稽核所，似無存在余地，此中國方面所主張之理由，不得不謂之不當然”③。同時，正如英國外交大臣張伯倫所言，整理鹽政機關本來是為了給善后大借款提供擔保，現在卻主要是給英法借款、湖廣鐵路借款、克利斯浦借款提供償債資金，“前兩項借款英國只占了一部分，雖然克利斯浦借款全部是英國的，但它的成立違背了陛下政府的明確意愿”。而且，這些借款在稽核所成立之前就存在了，“許多年來債權人從該機構中獲得好處，但是如果該機構現在就毀掉了，他們將不過是回到了借款合同成立時的擔保狀態”。因而，“有關的物質利益本身，看起來難以讓我們有理由采取強有力的行動，以保全鹽務稽核所，即便有任何機會證明這種行動是行之有效的”④。

此外，善后大借款在締結程序上有明顯的瑕疵，違反了國內批準程序，是袁世凱挑戰立法機關權能的違法大借款，訂立伊始就面臨合法性危機。該約有許多不平等的規定，具有不平等性質，這主要集中在鹽務稽核所職權問題上，稽核所據此成為列強控制中國鹽政權的機關。銀行團又借其鹽稅存儲特權隨意勒扣鹽余，以壓迫中國政府滿足列強的政治經濟要求，這進一步減損了合約的正當性?？傊?，“善后借款合同本身存在的合法性疑問，合同的性質，以及簽約后銀行團的行徑，進一步削弱了英國的地位”⑤。因而，當國民政府單方變更鹽務稽核所職權時，英國倍感惶恐失據，似乎除了妥協默認而別無良策。

英國在鹽務問題上最終做出重大讓步，不僅有債權人利益及法理上的考量，更與其對華政策的調整有極強的關聯性。英國是不平等條約體系的主要建構者，是在華享有最多特權與利益的國家，“涉及中國主權的幾乎每一個問題——關稅自主、領事裁判權、海關與鹽政、上海公共租界與混合法庭——都主要是中英之間的事情”①。在國民革命的進程中，英國成為廢約反帝斗爭的頭號打擊目標。而隨著革命形勢的急速發展，英國政府不得不變換手法，廢棄過時的武力壓制政策，改為與國民政府和解的讓步政策。1926年12月，英國代理公使歐瑪利提出《對華新政策備忘錄》，英國對華新政策正式出臺。《備忘錄》高度關注和承認革命勢力的迅速崛起，表示要對國民革命“待之以體貼及諒解”，以“符合各國對華之真意”。這一精神落實到條約問題上，就是要響應中國廢約運動的訴求，同意修正對華條約，“將約權概加調和以符之”②。

當然，英國調和約權的意愿是有界限的，對在華利益有一個量級上的權衡，量級不同，態度即有所不同，“英國的政策改變是基于現實主義而非國際道德，其目標是通過放棄僅僅被認為是次要或最不重要的利益，來保住英國的重要利益”③。相應地，盡管炮艦外交作為一項政策被放棄了，但在涉及根本利益時，英國依然會選擇使用武力強力維持。中國的鹽政權顯然并非英國的根本利益。英國政府從未真正考慮過武力威迫國民政府遵守合約，對于“不負責任的地方當局侵犯外國債權人善后借款合同中的權利”的行為，藍普森雖曾主張在任何可能采取武力措施的地方，要準備好應用或展示武力④，英國外交部卻不以為然，不予支持，擔心此舉會“導致英國政策的全面逆轉”⑤。因而，最終默認鹽務稽核所職權的單方面變更，稽核所被徹底納為國民政府財政部的附屬機構，對英國而言不過是放棄了一項較小利益而已，是英國對華進行讓步的事項之一。1933年8月，“大不列顛新政策的執行工具”⑥ 藍普森在其離任報告中列舉了英國的種種讓步，其中就包括了“放棄對鹽稅的控制及其行政管理的改變”⑦。值得注意的是，作為對舊條約制度的修正之一⑧，英國對鹽政權的放棄顯然不是通過雙邊談判實現的，英國并沒有堅持這一貫常的方式，“在1927—1931年間，許多條約權利被放棄了……但大多數都是通過協商才放棄的?！雹?這進一步表明，在鹽務問題上，英國“悄悄地承認了對中國民族主義退讓的審慎與精明”⑩，深入地貫徹落實了對華讓步政策的精神。

五、結 語

南京國民政府為收回鹽政主權，圍繞鹽務稽核所職權問題，與關系國進行了較為堅決的斗爭。作為重要關系國的英國最初積極謀劃，并與南京國民政府交涉，企望后者履行善后借款合同的相關約定；南北統一后，英國一度尋求開展修訂合約的談判，以體面地解決問題；但國民政府決意單方變更稽核所職權，英國出于各種考量，又默認了這一重大不遵守情勢。英國最終的重大讓步，標志著一場履約爭端以最有利于中國的方式得到了解決，標志著中外不平等的鹽務關系得到了修正，標志著中國收復鹽政權的斗爭取得了重大勝利，中國鹽稅從此擺脫了以英國為首的列強國家的控制。

英國的讓步于其自身而言也顯然是有意義的，它不僅促進了中英政治關系的改善，而且新辦法在實際運行中頗有成效，使債權人擺脫了先前鹽稅擔保條件失靈的困境。新辦法實施后，“雖然的確有些地區拖欠交付其（償款）配額，尤其是長蘆。但另一方面，進款在持續增進，同時，有一個省份最近不但支付了欠款，而且款額還大大超出了規定的份額?！雹?藍普森相信，只要宋子文繼續擔任財政部長，國民政府能夠繼續保有權威，“（償款）前景當然比過去很長一段時間要光明得多”②?？傊?，“國民政府取得政權時，撕毀了善后借款合同中那些旨在讓鹽稅得到安全保管的條款，直接控制了這些資金，并獨立負責借款的償還。陛下政府依照其政策默認了這些發展變化，其結果絕不是完全令人不滿意的”③。

（責任編輯：周 聰）