全球氣候變化背景下我國法律應對問題的思考

王健

摘 要：自1990年成立“國家氣候變化協調小組”到2015年《應對氣候變化法（初稿）》面向各方組織研討，我國在全球氣候變化背景下通過采取法律活動積極推進應對氣候變化的相關工作。本文將從我國應對氣候變化法律活動發展進程的角度出發，總結不同階段法律應對的經驗，參考同一時期其他國家在氣候變化法律應對上的措施和困難，對應我國目前的氣候變化應對法律問題的不足，從而為我國應對氣候變化法律體系的完善和健全提供參考。

關鍵詞：氣候變化;法律應對;減緩與適應

中圖分類號：D912.6 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0110-03

我國自20世紀90年代起，隨著工業化速度的不斷加快以及經濟活動的高速運轉，為此付出的各種環境代價逐步形成了諸多問題。面臨環境壓力的不斷加大，環境意識改變的問題得到了重視。就全球氣候變化議題而言，政府選擇了以更加積極的態度來承擔環境責任。2009年我國立法機關啟動了應對氣候變化的立法活動后，2015年9月我國《應對氣候變化法（初稿）》已經組織交流研討并征求了多方的意見和建議，國家就適應全球氣候變化的立法活動進程不斷推進，關于氣候變化問題國內法應對的討論也從未停止。

一、應對氣候變化問題概述

（一）應對氣候變化問題的發展進程

全球氣溫的改變將對人類系統產生重要的影響，包括對動植物的生活、海平面上升的影響等，甚至還將帶來影響全球糧食安全的危機。氣候變化問題不僅涉及人類的生存安全，還與社會經濟的發展密切相關。在《全球氣候變化的管理體制發展史》中丹尼爾博登斯基將20世紀80年代到90年代初視為氣候變化環境運動浪潮的開始——尤其以1985年作為分水嶺，直到1992年聯合國在里約召開的聯合國環境與發展大會（United Natons Conference on Environ-

ment and Development，UNCED）為止是全球范圍內探究氣候變化管理途徑的新開始階段，而自此以后，全球氣候變化的議題逐漸成為主導地球環境意識的基礎。時至今日，與其他環境相關的發展體制相比，全球氣候變遷問題管理制度的發展程度尚未成熟，相關的協商機制及結構也仍處于建構當中。要建立切實有效的國際氣候體制，必須依賴于國家間在現行法律框架及國際規范下的管理機制。

《聯合國氣候變化框架公約》生效之后世界各國紛紛開始了本國應對氣候變化的國內法立法活動，尤其是《京都議定書》自2005年正式生效至今的十年內，運用法律手段解決和應對氣候變化問題已成為世界各國的一種普遍選擇。無論是從原來的法律體系中添加應對氣候變化的新的法律內容，還是構建綜合性的應對氣候變化的專門性法律，通過法律的形式規范可能直接或間接影響氣候變化的人類活動已成為一種發展趨勢。應對氣候變化法從涉及學科上看不僅包括社會科學還與氣象、環境等自然科學具有密切的關系，從所調整的社會法律關系上看人權、財產權等法律關系都有涉及，應對氣候變化法律的特殊性、綜合性很大程度上加快了建立專門性法律的腳步，形成有內部邏輯的氣候變化應對法律體系成為必然。

（二）解決氣候變化問題的困境

在關于氣候變化問題的解決困境，國外有學者基于環境的共有財產資源特性問題以及發展不平衡的國家間協商問題提出了討論。在《國際關系與全球氣候變化》中尤爾斯魯特貝裘（UrsLuterbacher）基于哈?。℅arrentHardin）“共有地的悲劇”（The Tragedy of the Commons）的觀點 ①指出了由于氣候是地球上的任何人都可獲得的共有資源，因此資源的共有特性將導致其在管理及規范上的限制，這將造成合作的困境，而國際合作又是解決全球氣候變化問題必須依靠的途徑。此外，氣候變化還將導致國家經濟與煤炭燃油企業等利益集團的對立，因此國家在推行有利于解決氣候變化問題的環境政策時，將會面臨來自國內龐大資金擁有者的企業利益集團的影響和壓力。而就發展不平衡的國家間協商機制的觀察來看，較為普遍的觀點是目前氣候變化框架公約下的協商機制是在一個不平等的世界下進行的。國家間發展不對稱的前提導致了協商機制基礎的差異，這種差異更進一步造成了國家與國家間對于環境問題歸責認知的分歧。學者理查德德斯帝瓦特（Richard Stewart）及約翰阿斯頓（John Ashton）就不同國家發展狀況的主要溫室氣體排放國，在氣候管理規范中的差異及各自的困難問題進行了研究，得出了這樣的結論——“要促使發展中國家中的主要溫室氣體排放大國參與減排義務，其挑戰是越來越大的”。任何符合國際法基本原則的國際協議均須在國家愿意加入并接受后才產生效力，作為發達國家第一排放大國的美國不加入氣候協議的狀態也為解決全球氣候變化問題的規范帶來了挑戰。

二、全球氣候變化背景下我國的法律應對

在《京都議定書》簽署以后，我國的二氧化碳排放量已經高居世界第二，僅次于美國，根據2001年的《聯合國開發計劃書》預計2025年前便可能超越美國。因此氣候變化問題不僅關系到中國的國際形象更攸關未來的經濟發展前景。考慮到我國正面臨的關于發展模式、能源結構、能源技術自主創新、森林資源保護和發展、農業、水資源開發和保護等方面的挑戰，除了加大力度進行自身的節能環保工作外，還應通過完善國內法、積極參與國際氣候談判來應對進行中的國際建制。

20世紀90年代開始，我國與1990年設立“國家氣候變化協調小組”、1992年加入（1994年批準）UNFCCC、1998年簽署（2002年批準）《京都議定書》等一系列舉動體現了國家應對氣候變化的發展趨向。經過2003年到2007年的醞釀轉型期，2007年至今政府應對氣候變化的姿態更加積極主動，2007年6月發布的《應對氣候變化國家法案》明確指出了中國須在2010年以前減少10億噸溫室氣體的排放目標，這一方案的制定也使得中國成為第一個制定應對氣候變化國家方案的發展中國家。除了溫室氣體的減排規劃，可再生能源的相關法律法規也相繼提出，包括《可再生能源法》《可再生能源中長期規劃》等。低碳經濟的發展模式更是加強了國家對應對氣候變化的重視，2008年公布的《中國應對氣候變化政策及行動》白皮書更加具體地闡述了國家的低碳政策與方針，2013年發布的《中國氣候變化戰略》更明確了我國在轉變經濟發展方式中的努力趨向。

以我國現行的《環境保護法》為環境與資源保護行政和環境與資源保護單行法的立法依據，建立專門的適應氣候變化和控制溫室氣體排放的應對氣候變化法律體系的進程在哥本哈根會議之后不斷加快。我國目前的環境與資源保護單行法包括兩大類，一類是以環境污染防治法和公害控制為目的的法律，如針對大氣、海洋、水污染等的妨害或有害有毒化學品和危險物品的危害等指定的污染防治法;另一類就是以管理自然資源和保護生態為目的的法律，其中根據保護目的不同又分為以保護生態環境要素或者防止破壞生物多樣性而制定的法律，如野生動物保護、基因控制等法律，還有以合理開發、利用自然資源為目的的法律，這類主要以規范人類活動對自然資源的開發利用行為以減少不合理開發利用帶來的污染及破壞，如森林法、土地管理法等。雖然我國《應對氣候變化法》這部應對全球氣候變化的專門性法律仍在醞釀中，但是自1994年國家頒布的《中國二十一世紀議程》里首次出現了適應氣候變化的概念，我國適應氣候變化的相關政策和法規不斷出臺，應對氣候變化的政策、制度由最初的零散分布于其他法律中到逐漸形成具有安定性保障的專門立法的腳步一直在加快。此外地方應對氣候變化辦法的出臺進一步積累了經驗，實施過程中存在的困境及遇到的問題，為之后應對氣候變化法律制度能夠切實實現目標效果奠定了實踐基礎。

三、國外氣候變化法律應對現狀

《京都議定書》的簽訂展現了各國愿意共同合作解決全球氣候變暖問題的決定，根據各國不同的發展狀況，議定書中的締約國包括三類，一種是《京都議定書》附件一締約方，包括工業化國家加上經濟轉型期國家;第二種是附件二締約方，由工業化國家組成，也就是扣除附件一中經濟轉型期國家之后的發達國家，他們必須由附件一締約方負擔較多的責任;第三種為非附件一締約方，也就是發展中國家?！毒┒甲h定書》形成了目前的三大應對氣候變化機制，也就是第六條確立的發達國家間的聯合履行機制（簡稱JI），第十二條確立的發達國家向發展中國提供資金技術開展項目級合作實現減排的清潔發展機制（簡稱CDM），以及第十七條確立的發達國家間超額完成的減排指標進行貿易轉讓的國際排放貿易機制（簡稱IET）。附件一締約方根據約定除了應承擔減排承諾之外，還需要提供技術轉移、能力建置及資金等，協助非附條件一方達成自愿型減排承諾。其次所有的締約方須根據本國的國情，將公約及《京都議定書》中的條文規范轉換成國內法，也就是要求締約各國應在不能背離國際公約的前提下，在各國國內開展應對氣候變化的減緩性和適應性工作。

（一）澳大利亞

作為地處全球最熱且最干燥的陸地之一的澳大利亞，其近13年來發生了12次歷史上最炎熱紀錄，科學家曾向澳洲發出警告，如不盡快提出應對全球氣候變暖的具體解決方案，其將成為經濟與環境最快受到氣候變化沖擊的地區之一。

澳洲政府將森林作為其應對計劃的初始點，考慮到森林的貯存量較排放量多，因此在碳污染減量方案（Carbon Pollution Reduction Scheme）中，采取了以科學為基礎的土地管理、設立額外的森林或碳匯等溫室氣體排放減量措施。在沒有伐木的計劃下，碳匯可獲得最大的功效。1992年澳洲設立永續森林管理機制，并在2002年第30法案設定區域森林協定法（Regional Forest Agreements Act 2002），使得各州履行根據區域森林協定規定的義務及落實國家政策，該協定運用大量科學研究和協商，為澳洲原始林的保護和可持續發展而定立，確定森林分配到不同的用途及管理策略。

（二）歐盟

歐盟在應對氣候變化的立法進程方面較世界其他國家和地區來說，是屬于開始較早、建立應對氣候變化制度較完善的區域之一。從最初嘗試以溫室氣體排放的稅收政策來應對全球氣候變暖，到推動新能源的開發利用、改進技術以提高能源利用率、建立較為成熟的排放監測體系等，歐盟地區通過立法活動在減緩和適應氣候變暖問題上分階段建立了較為先進的應對機制。運用市場的手段應對氣候變化是歐盟在第一階段采取的主要措施，能源稅收立法通過京都議定書的落實進程擴大了征收范圍，包括采暖和發動機使用的煤、天然氣甚至電力等都囊括其中，這相當程度影響了人們的能源消費行為。而歐盟關于能源的有效利用和新能源開發方面的立法活動也相當頻繁，可再生能源相關法律活動成為早期的重點。

以歐洲環境署《歐洲適應氣候變化和脆弱性》為重要參考依據，2005年后歐盟進一步啟動了一系列適應性工作的相關立法工作。首先是將應對氣候變化的適應性目的體現于現行的和將要制定的與氣候變化相關的法律中，此外還將應對氣候變化政策與歐盟對外政策相結合加強與周邊國家的合作對話，通過更加充分的跨國、跨區域合作進行氣候變化適應性工作，同時在歐盟內部各部門也深入地參與了健全氣候變化制度的立法工作，通過對各方關切利益的溝通交流建立更為有效的政策和法律體系。

四、全球氣候變化背景下我國法律應對的不足及完善建議

在全球氣候立法的趨勢下，我國也進行著多元化應對氣候變化法律體系的建立健全，但是考慮到我國的基本國情以及新時期的發展模式轉變需求，當前的應對氣候變化立法的體系結構及重要的制度建立還存在很多不足?，F有的氣候變化立法，在規范和調整應對氣候變化的減緩性和適應性出現了一些內容空白或彼此沖突的地方使得法律執行的效能不能得以充分實現。此外，法律責任問題也是目前應對氣候法律中較為不健全的部分，《節約能源法》《大氣污染防治法》等多部相關法律中關于氣候問題的應對制度也多是規定了義務性條款而缺少與之相匹配的責任條款。

關于應對氣候環境法律體系，無論是缺位的環境基本法，還是正在進行立法活動中的應對氣候變化專門法，在體系完善時無論是立法的方式還是立法的原則方面都應考慮到氣候變化問題的特點。應科學全面地考慮不同的環境要素、生態鏈中的各個環節，貫徹生態系統綜合保護的觀念;應強調應對氣候問題的統籌管理和共同參與，突出對環境的整體規劃和跨部門統一管理。在對法律責任問題上，明確法律關系主體，提供有效的救濟途徑和制定相應的不履行處罰都是必要的。同時還應通過經濟處罰手段提高違法成本，通過經濟激勵機制引導技術更新。

氣候變化的問題最終將歸結于發展的問題在法律層面進行考量，而通過法律規范的形式對應對氣候變化最重要的兩個方面——“減緩”和“適應”的行為方式和內容進行規制時，亦是一種對在該領域內社會發展的方式和內容的規范。

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Thoughts on Legal Problems of the Global Response to Climate Change Context

WANG Jian

（Northeast Forestry University，Harbin 150040， China）

Abstract： Since 1990 the establishment of “National Climate Change Coordination Group” to 2015 “Addressing climate change law （draft）” for the parties to organize seminars， our country under the background of global climate change and actively promote the relevant work to address climate change by taking legal activities. This article from the perspective of the development process of Chinas response to climate change in legal activities starting lessons at different stages of the legal response， refer to the same period other national measures and difficulties in the law to deal with climate change， and the corresponding lack of the current climate of political reform to deal with legal issues so as to provide reference for China to cope with climate change， improve and perfect the legal system.

Key words： Climate change， legal response， mitigation and adaptation