轉型期的法治政府：角色及其塑造

彭金冶

摘 要：近年來，我國的法治政府建設已經取得一定成就，但伴隨著經濟的轉軌，以及社會的轉型，必將產生新情況，面臨新問題，這就需要我們結合當前中國的國情，對法治政府的角色進行塑造，針對法治政府構建過程中所面臨的問題，找出應對之策，以便完成黨的十八大提出的2020年基本建成法治政府的宏偉目標。

關鍵詞：法治政府;角色;角色塑造

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0113-02

我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定我國的法治政府建設必將是一個曲折而漫長的過程，尤其是在社會轉型的關鍵時期，面對復雜多變的國內外形勢，必須首先對法治政府的角色進行深入分析，然后給法治政府明確的角色定位，最終才能探尋出具有中國特色、切合中國國情的法治政府建設的有效途徑，實現建成法治政府的宏偉目標。

一、法治政府的角色分析

要塑造法治政府，必須要對法治政府的角色進行深入的分析，即明確法治政府的內涵。

首先，法治政府是服務型政府。法治政府應該是以社會、公民為本位的政府管理模式，社會、公民的利益、意志等應該成為法治政府建設首要的目標、任務和追求。為社會、公民提供環境優越、品質高效和方便快捷的法律體系及服務是法治政府的重要職責之一[1]。法治政府的宗旨就是要以人為本，從根本上轉變政府角色，真正做到服務群眾，以維護人民的根本利益為一切活動的出發點。法治政府不僅要依法而治，更要依善法而治，也就是說我們政府在執法過程中所遵循的法律必須是良法，是保障公民權益的堅實后盾。實現社會及公民利益的最大化，最大限度地滿足和實現其根本利益及現實需要，是法治政府的職責所在。

其次，法治政府是責任政府。政府只有真正地履行其職責以后，才可以稱得上是合格的政府，才是法治政府。政府必須要承擔起相應的社會責任，尤其是關系到國計民生的。例如，在發生重大的自然災害時，政府必須及時采取救援和重建措施，要針對本地區的自然、經濟、人文環境編寫應急預案，以便在災難發生時可以從容應對，盡量減少人民的生命以及財產的損失。

最后，法治政府是有限政府。權力如不加以限制，必將會不斷擴張，進而導致權力的濫用，滋生腐敗。所以，有限政府的一個表現就是權力有限，而另一表現就是政府的職責同樣有限，政府也不是萬能的，政府的能力也是有限的，我們不能期望政府可以解決一切問題，這對政府也是不公平的。對于適宜市場、社會組織或者公民個人可以解決的事項，政府就要適時放權、讓位。

在明確了法治政府承擔角色以后，我們如何評價一個政府是否是法治政府，即制定怎樣的指標體系來考核某一政府，是否已經符合法治政府的標準，這是塑造法治政府的核心要求，也是難點所在。

二、法治政府的角色定位

目前國家尚未出臺法治政府的指標體系，一些地方政府雖然已經制定了法治政府的指標體系，但一般都認為這只是符合制定指標的地方政府的情況，并不適宜在全國范圍內推廣。對法治政府的指標體系，有很多法學專家仍然存在迷惑，地方政府的領導更是無所適從，所以，法治政府的角色定位，必將需要國家層面的頂層設計，需要中央政府的指導和推進，各個地方政府才能找到努力的方向。

國家需要對各個地方政府在法治政府塑造過程中，積累經驗以及教訓，進行整合，抽象出普遍存在的問題，提醒各地方政府注意，不要犯同樣的錯誤;對于值得借鑒的經驗要推廣，以便各地方政府在塑造法治政府過程中，可以達到事半功倍的效果。制定塑造法治政府的可操作性的實施方案，以及完成各個指標的時間表。法治政府建設不可能是一蹴而就的，它是一個艱難而永恒的過程[2]，特別是對于我國這樣有著幾千年封建傳統的國家。

法治政府的指標設定必須要有引導、評價以及預測的功能[3]。給予法治政府角色越精準的定位，地方政府在開展工作中越有明確的努力方向，能夠起到積極的引導作用;各個地方政府的指標完成情況，也是評價其法治政府建設狀況的重要依據;通過指標體系的測量，可以及時發現問題，并預測未來的事態走向，找到解決問題的最佳途徑。

法治政府建設不僅要有科學的客觀指標，還不能缺失主觀指標。法治政府是否實現，最終還要得到人民群眾的認可和承認。因此，社會公眾對法治政府的評價，是法治政府建設指標體系中必不可少的重要組成部分[4]。

三、法治政府的角色塑造

黨的十八大報告中要求在2020年初步建成法治政府，在如此短暫的時間內完成這項艱巨的任務，只有全社會共同努力才能達成。這需要立法機關要科學立法，執法機關要嚴格執法、帶頭守法，行政機關要加強內部監督，人民群眾和新聞媒體要對政府機關進行有效的外部監督。具體表現為以下幾個方面。

（一）科學立法是塑造法治政府角色的前提

一方面，建設法治政府需要發揮立法的先行作用[5]，通過建立完善的法律制度，把政府角色轉變納入法治化框架之中，使政府的法治化建設有序進行;另一方面，科學立法有助于完善社會主義法律體系，讓法治政府建設成果受到法律的保障?？茖W立法要堅持以人為本立法宗旨，法治政府建設歸根究底是更好地為人民群眾服務，保證發展成果由人民共享;科學立法的程序要公開透明，還要舉行聽證會，廣泛征求人民群眾意見和建議，尤其是關系到人民切身利益的領域;科學立法要有一定的靈活性，要結合當地具體的經濟、社會、文化、風俗、習慣等，因地制宜彈性立法。

“立法只有體現民情和順應民意才具有合法性基礎和正當性前提，人民是立法政治意義上的原動力，一切立法權屬于人民而且源自人民?！奔词乖陂g接民主下，人民也從沒有也不可能放棄自己的公民權利，人民有權選舉代表表達自己的意愿與訴求，也保留自己直接參與管理國家、社會事務的權利。因此，在法治政府的塑造過程中，必須要廣泛聽取民意，保證人民表達意愿的渠道暢通，這樣既有利于人民對法治政府建設進程的了解，進而減少法律、法規實施過程中的阻力;也有利于推進民主政治建設的進程，讓人民真正意識到自己作為國家主人的責任與使命。

（二）嚴格執法是塑造法治政府角色的基礎

雖然我國的行政執法已經日趨科學合理，但在具體的執法過程中，仍然存在暴力執法、亂收費、亂攤派、“釣魚執法”等行政違法行為，需要我們在法治政府建設過程中，進一步解決好這些問題，盡量杜絕此類有損政府形象、危害人民利益的事件的發生。

行政的自由裁量權是必要的，但必須要控制在一定范圍內，決不能被濫用、亂用。因此，必須要提高行政機關工作人員的素質，既包括業務素質，也包括思想道德素質。行政機關及其工作人員，要切實轉變觀念，真正把人民的利益放在第一位，明確自己的權力是人民賦予的，如果自己不能合法、合理地行使此項權力，不僅會被取消行政執法的權力，如對國家以及人民的生命、財產安全造成損失，還要受到法律的制裁，情節嚴重的還要追求其刑事責任。所以，行政執法人員必須要慎用手中的權力，因其是一把雙刃劍，如果使用不當，不僅會傷人，還會傷己。

（三）有效監督是塑造法治政府角色的保障

在任何情況下，不受監督的權力最易滋生腐敗，所以塑造法治政府離不開有效的監督。這里的監督，既要有行政機關內部的監督，也要有外部監督，而且要做到兩手都要抓，兩手都要硬。必須要強化監督實效，確保政府權力在法治框架下運行[6]。

加強行政機關內部的監督，首先，行政復議作為內部監督的重要形式，必須要真正發揮其作用，對于符合相關法律規定的行政復議申請，必須要依法受理，不得以任何借口加以拒絕。加快《行政復議法》的修改進程，改革行政復議體制，健全行政復議案件的審理機制[7];其次，上級行政機關要把加強對下級行政機關的監督工作，納入到日常工作的軌道之中，針對諸如拆遷、征地、審批、許可等易產生糾紛的行為，必須要重點關注與監督，及時發現問題，解決問題、避免不必要的損失;最后，充分發揮好政府內部專門監督機關的作用，審計、紀檢、監察部門雖然作為政府內部的專門監督機關，但由于自身要受制于監督客體，并不能充分行使監督權，所以，必須要加強監督主體的獨立性。

加強行政機關的外部監督，人大作為我們國家的權力機關，實行對政府的監督是最為根本的外部監督，各級政府必須要自覺接受人大的監督，充分尊重人大的權威;司法監督也是重要的外部監督形式，尤其是在法院審理行政訴訟案件中，必須要做到公開、公平、公正，切實保證行政相對人的合法權益;新聞媒體作為除立法、行政、司法以外的“第四種權力”，發揮著極其重要的監督作用，尤其是在網絡技術日趨先進的今天，受到越來越多人的關注，引領著輿論的導向;人民群眾作為最廣泛的監督主體，更要充分行使自己的監督權，加強維權意識，針對政府的不法行為，必須要勇于利用法律的武器，來維護自身的合法權益。

（四）帶頭守法是塑造法治政府角色的關鍵

無論法律、法規制定得多么科學、完善，如果執法者在執法過程中不能嚴格遵守，依然不能達成法律制定的最初目的?？梢姡岣邎谭ㄕ叩乃刭|是關系到法治政府建設成效的關鍵。執法者本身必須要帶頭守法，這不僅可以給人民群眾樹立良好的榜樣，也可以提升執法者的威信，加強人民對政府的信任，有助于樹立政府的良好形象。

執法者在執法過程中必須要以法律為準繩，以事實為依據，切不可有任何隨意性。保證執法的獨立性，對于涉嫌利用非法手段，對正常執法活動進行干擾的行為必須要嚴肅處理，對于涉及自身利益的案件，要主動回避，確保執法的公正性。

嚴格按照《國家公務員法》對政府執法人員進行選拔與考核，強化公務人員的法律意識，加強對其執法能力的培訓，對于存在行政違法的人員必須追究責任。完善公務人員的考核體系，把法治指標納入到考核標準之中，對公務員在執法過程中貫徹落實法律的情況進行考核，讓法治觀念深入人心。

四、結語

經濟基礎決定上層建筑，我國處于并將長期處于社會主義初級階段，生產力發展不平衡，呈現出多層次性，城鄉差異、區域差異明顯，這要求我們在塑造法治政府的過程中要與當地的經濟發展水平相適應，既不能好高騖遠，也不能故步自封;既要強調效率，更要兼顧公平;既要提升經濟效益，也要注重生態效益，偏廢任何一方都是不可取的。

在塑造法治政府的過程中，我們必將會遇到許多前所未有的挑戰，也不可避免地會犯錯與受挫，但這不能阻止我們推進法治建設的步伐，我們既要有應對困難的心理準備，也要有克服困難的決心與能力，相信愈是曲折的道路，前途也將愈加光明，只要我們戒驕戒躁，齊心協力，在不遠的將來一定會實現法治政府的宏偉目標。

參考文獻：

[1]孫聚高.法治政府論[J].廣東行政學院學報，2011（4）.

[2]楊小軍，陳建科.完善法治政府指標體系研究[J].理論與改革，2013（6）.

[3]袁曙宏.關于構建我國法治政府指標體系的設想[J].國家行政學院學報，2006（4）.

[4]陳柳裕.法治政府建設指標體系“袁氏模式”：樣態、異化及其反思[J].浙江社會科學，2013（12）.

[5]唐皇鳳.中國法治政府建設的歷程、困境與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學報，2015（2）.

[6]胡洪彬.法治政府建設：理論依據與實踐出路[J].求索，2015（4）.

[7]江必新，鄭禮華.全面深化改革與法治政府建設的完善[J].法學雜志，2014（1）.