森林外來物種入侵立法對策研究

劉文燕 高珊珊

摘 要：森林是擁有特殊的生態屬性的生態系統，它為人類社會創造了巨大的經濟價值，也帶來種種益處。然而人們在森林的保護中并沒有重視森林外來物種入侵問題，森林外來物種入侵對森林生態、社會經濟和人類健康造成了嚴重危害，已經成為全球性問題。國際上許多國家都開始進行國內立法，并且出臺相關國家法和國際條約防治森林外來生物入侵。迄今為止，我國森林生態系統生物入侵形勢十分嚴峻，但是我國涉及森林外來物種入侵的相關法律僅僅只有外來物種控制的問題，不足以應對當前形勢。因此，我國需要從生態安全、國家安全的高度確立防治森林外來物種入侵的主體地位。借鑒國際上防控外來物種入侵的相關經驗，結合我國森林法律保護的相關國情，建立我國森林外來物種入侵管理的法律制度。

關鍵詞：生物入侵;防治立法;森林保護

中圖分類號：D922.6 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0118-03

在全世界關注生態平衡的今天，危害生態安全的外來物種入侵問題也走進我們的視野。伴隨著全球經濟一體化的腳步，嚴重影響生物多樣性和生態系統平衡的外來物種入侵發展成為全球領域的生態問題。森林生態系統是一個面積廣且開放的環境，外來物種入侵能夠給森林生態系統造成廣泛持久的危害，治理難度很大。因此我國應該加強森林外來物種入侵的管理，建立和完善防治森林外來物種入侵的法律。本文通過森林外來物種界定及入侵特征的了解，分析現有防治森林外來物種入侵立法現狀，具體結合國情和外國先進治理經驗來提出自己的一些思考，確立相應的立法對策以期對完善防治森林外來物種入侵的工作有所幫助。

一、森林外來物種入侵概述

（一）森林外來物種入侵的定義

外來物種是指那些出現在原來或現在的環境以外的不經過直接或間接的引入和人類不照顧的情況下能夠成活的物種、亞種的生物。外來物種入侵是指顯現在其自然分布范圍、自然分布位置之外的物種、亞種以及包含這些物種生存、繁殖下去的任何的生物部分。

在界定了外來物種和外來物種入侵概念后，就可以理解森林外來物種入侵的現象和整理出森林外來物種入侵概念。森林外來入侵物種，是指某物種在當地森林生態系統內原先并沒有通過自然或人為活動從其他森林領域的生態系統引入。一旦外來森林生物在當地森林領域內繁殖，并對當地的森林生態或經濟造成破壞，該物種就構成了外來森林生物入侵。入侵物種可能是森林植物或動物，也可能是森林病毒或細菌。換句話說，當森林物種進入一個新的森林領域，并能夠繼續存活，繁殖和形成野外群介，其種群進一步擴散，對森林領域已經或是即將形成不良生態或經濟效果，這種事件稱為森林生物入侵，造成了生物入侵的外來物種稱為外來森林入侵種或森林外來入侵種。因此，外來森林物涵蓋了外來森林入侵生物，外來森林入侵物種強調的是那些傳入當地森林領域后產生生態危害的物種。

（二）森林外來物種入侵的主要特征

從森林外來物種入侵相關定義我們可以總結出濕地的主要特征：（1）森林外來物種入侵的過程具有時期性。（2）森林外來物種入侵具有潛伏性和爆發性，即為滯后性。（3）森林外來物種入侵影響具有長久性。（4）森林外來物種入侵有廣泛的范圍。（5）森林外來物種入侵的形成具有對入侵環境的選擇性。

二、我國森林外來物種入侵的立法現狀以及存在的問題

森林外來物種入侵會給生態系統和人類生活帶來嚴重的影響，為防治外來物種入侵需要結合各種手段來進行防控。國家或是地區面對外來物種入侵實施不同的規劃進行管理。完善法律法規是管理一個國家或地區的重要保障。在面對復雜的外來物種入侵防控問題時需要進一步加大防控法律進程。我國沒有從根本上規制外來物種入侵總體防御體系、治理措施。只是適當基本的規定主要為了保護生物多樣性，對于外來物種的入侵沒有足夠的防范。

目前我國在防控外來物種入侵問題上沒有專門性的法律法規，僅有的涉及外來物種入侵防控的法律法規，針對森林外來物種入侵的法律制度明顯缺乏。

（一）森林外來物種入侵立法宗旨不明確

我國森林外來物種入侵的相關法律文件多為原則性規定，強制力不足。現階段，我國在森林生態系統的法律較為關注的是可循環、再生能力，以及森林生態系統中動植物的存續。因為外來物種入侵這種生物性入侵具有滯后性的特征，所以我國對于這種在幾年或幾十年后產生危害的物種入侵沒有足夠的重視。我國直至今日已存在外來入侵物種544種，每年造成數以億計的財產損失。我國的森林生態系統的法律針對的是森林整體系統的保護，動植物存續的保護，對于外來物種僅僅是一些輕微的預防。我國現階段沒有根本上規制外來物種入侵總體防御體系、治理措施，法律法規上僅有保護野生動物和防治病蟲災害、進出口檢驗檢疫目錄等從側面來規范外來物種入侵。法律較為分散沒有專門性立法，關注點也是單一的防疫檢疫。而我國的地域幅員遼闊，區域跨度廣大，森林分布廣泛，范圍巨大，其中的生物數量眾多。我國森林生態系統中生物的物種豐富，遺傳基因圖譜歷史悠久，對于生物多樣性的發展有重要作用，外來物種的到來會使遺傳物種的基因圖譜徹底滅失。

我國的森林外來物種入侵法律體系不完整、表達失序、立法指導思想有偏差，對于能夠給森林生態系統造成巨大危害的外來物種沒有重視，未能給予足夠的關注。

（二）森林外來物種入侵法律制度規定的缺失

我國森林生態系統擁有很多種防控和保護制度，但是針對森林外來物種入侵這種極其特殊的危害，法律制度缺失。事實上，對森林外來物種的管理是一項復雜的系統工程。由于森林外來物種入侵具有其自身的特征，無論是預防還是治理都應該對癥下藥，充分考慮外來入侵物種入侵的各個環節，針對每一入侵途徑、每一階段物種特點制定相應的對策。在我國現階段的法律中對于《環境法》《農業法》《森林法》等法律中外來物種入侵的防治法律制度都是過于籠統的規定。

我國的現實情況是構建綜合管理的法律框架、檢疫森林引入物種的法律規定不夠嚴格，不足以適應森林外來物種入侵規律來進行治理。可能對生態安全構成潛在威脅的外來物種就是那些未被列入法律檢測檢疫的對象。

（三）森林外來物種入侵遵守和執行困難，司法解決存在障礙

我國對森林外來物種入侵的法律遵守和執行困難，司法解決存在障礙。我國公民對于森林外來物種入侵會造成危害意識淡薄，公民可能知道砍伐、盜獵、開山等行為會給森林帶來危害，會減少生物多樣性、遺傳多樣性。但大多數公民的生態意識淡薄，對于自己有意無意引進的外來物種不在意，認為不會對森林造成什么樣的危害。在進行森林外來物種防治的法律遵守和執行方面比較困難，公眾參與度不高。森林外來物種入侵的主要特征就是長期性和滯后性，一般的外來引入物種不會馬上顯現出危害性。公眾的認識危害和防范危害的意識嚴重不足，在遵守和執行森林外來物種入侵的法律法規參與度很弱，平時也沒有像遵守和執行森林法那樣積極。

森林外來物種入侵的防治生物入侵的范圍不是確定的，多方面的信息交流不順暢，產生危害的外來物種入侵給森林生態系統造成了危害，但是尚沒有被列入法律名錄等規定。這樣在進行防治森林外來物種入侵的就無法依據法律法規來司法解決。同樣在已經確定防治森林外來物種入侵的法律法規時，因為確定法律法規的規定過于籠統或是位階較低，存在監管不力、執法不嚴等等問題。

（四）森林外來物種入侵專項立法缺位

隨著經濟的發展，外來物種的跨區域的遷移對我國森林生態系統危害加重，我國現階段有關于森林外來物種入侵的法律規定都是散落在不同效力、不同層次和不同法律部門中。這些森林外來物種入侵法律法規很多是內容重復滯后，甚至有部分內容還會出現矛盾。森林外來物種入侵的法律管理上還存在很多缺位和漏洞。

與我國森林外來物種入侵有關的現有法律法規只是進出口的檢疫法，但是這些法律法規僅僅針對進出口名錄領域，不能夠有力地控制森林外來物種入侵。在檢疫法律法規之外的《環境保護法》《森林保護法》《野生動物保護法》等總體性法規就是基本性保護，很多都沒有引入“外來物種入侵”的概念，就更沒有針對性森林外來物種入侵的特征制定法律制度和規定。

總之，從我國現階段的森林外來物種入侵立法的調整范圍來看，現有的這些法律法規多數集中在生產控制和保護人類健康的范圍。現有的法律法規的立法調整范圍多數是預防已知的檢疫對象，并不包含森林外來物種入侵對森林生態系統的破壞的內容以及可能產生危害的森林外來物種。現有法律法規對于生態多樣性的保護不夠重視，這樣就會人為給管理森林外來物種入侵留下“真空地帶”，因此，要及時地將這些“真空地帶”清理、修改、完善。

三、完善與我國森林外來物種入侵相關的立法對策

（一）完善我國森林外來物種入侵法律體系的指導思想

我國現階段本身對于外來物種入侵的防范法律不足，體系不夠健全，存在多種空白。而森林外來物種作為國家分布最為廣泛的重要生態系統，更加得到重視。我國在外來物種入侵上已經有一些規定，但是對于森林生態系統的外來物種入侵沒有針對性規定，防范意識較為薄弱。現階段我國外來物種入侵的防控管理主要依賴于檢驗檢疫部門。我國的檢驗檢疫部門是以中央直屬為主地方協調為輔助的管理機制。我國檢驗檢疫等相關法律的立法目的和立法范圍都不是針對外來物種入侵，并不能夠起到預防和控制的目的。作為統帥和制約法的內在精神具體內容就是指立法的指導思想，所以說立法的指導思想能夠引領法律走向正確的方向。通過考察我國現有的外來物種入侵防控的法律，如《進出境動植物檢疫法》《環境保護法》《森林法》《野生動物保護法》等法律，可以發現我國對于外來物種入侵的防控不足。伴隨著跨境電商爆發性增長，我國對外貿易高速發展，各類人員開始頻繁地進出境，我國外來物種入侵危害日益嚴重。我國也開始意識到了外來物種入侵的危害，開始立法并建立一定體系。但是忽視了我國占地面積最廣、生態效用最大的森林生態系統的外來物種入侵防控。

在我國無論是總體上的外來物種入侵防控，還是針對性的森林外來物種防控，現階段都只是以人類的生活和發展為目的。相關的外來物種入侵法律主要關注點就是人類健康和安全生產，并未著眼于生態環境安全和生物多樣性的保護。這樣只是注重經濟利益發展的立法目的是不足以應對越來越嚴重的森林外來入侵，與中國的可持續發展的國策也不相符合。因此，防控森林外來物種入侵要以環境生態價值為立法的指導思想，重新構建符合防控森林外來物種入侵的立法目的，明確從保護人類健康、安全生產的立法目，擴展到保護森林生物多樣性、維持生態平衡的目的。

（二）健全森林外來物種入侵防控法律制度

我國的森林外來物種入侵防控法律制度嚴重不健全，需要不斷地制定適合森林外來物種入侵法律制度進行防控。森林外來物種入侵具有獨有的特征，針對這些特征制定相對應的防控法律制度，建立完整的森林外來物種入侵法律體系。健全森林外來物種入侵法律制度需要從預防和控制兩個方面著手。（1）在預防森林外來物種入侵方面需要健全的法律制度，包括建立外來物種環境風險預警制度、檢疫制度、外來物種入侵名錄制度、引種申報論證科學審批制度、外來物種環境影響評價制度、許可證制度。（2）在控制森林外來物種入侵方面需要健全法律制度，包括建立控制和清除制度、入侵爆發應急處理制度、建群與定殖階段的跟蹤警示監測制度、入侵種清除后生態系統修復制度。

（三）明確森林外來物種入侵責任，完善森林外來物種的管理機構

建立相關的預防和控制森林外來物入侵的法律制度，可以解決一定的森林外來物種入侵的危害后果。要是想要實現對于森林生態系統的保護，減少外來物種入侵的危害，不僅僅需要法律制度的約束，還需要明確引起森林外來物種入侵危害的相關責任。

我國森林外來物種入侵法律制度不完善、責任不明確是當前存在的重要問題。法律責任是社會為了維護穩定存續分給社會成員的強制性負擔，社會成員違反后就要承擔不利后果。根據森林外來物種入侵的引入特征可以將森林外來物種入侵有意引入和無意引入，對應成森林外來物種入侵的法律責任為故意和過失。因為一般有意引進森林外來物種是有一定經濟行為的故意行為。針對行為人有意引入森林外來物種造成爆發性入侵危害，破壞當地生物多樣性和產生一定經濟損失，應當讓資源（森林外來物種）使用者和所有者承擔消除損害、賠償損失一系列民事責任。而無意引進的森林外來物種入侵因為其行為責任難以確定等客觀原因，應當追究國家在防控檢疫方面的責任。森林外來物種入侵法律責任也應當區分不同主體，自然人主要承擔民事責任。國家主體承擔責任時追究相關國家的工作人員，如檢驗檢疫人員、外來物種引入決策者、引入物種許可證審批者等的行政責任。行為人未經許可引入森林外來物種或者引入國家明令禁止的外來物種造成大規模森林外來物種爆發，引起嚴重的經濟損失，可以讓其承擔刑事責任。

森林生態系統范圍面積廣泛，涉及廣泛的動植物，一片森林不會固定于一個行政區劃，很多時候會橫跨兩個甚至多個行政區劃。而森林生態系統的動植物也具有傳播遷移等特點，這樣就造成了管理森林生態系統的外來物種入侵的混亂，不能夠及時防控和追究責任。因此針對這樣的特點建立跨區域防控管理機制，多個地區、多個部門協調管理森林外來物種入侵的防控和責任追究。

（四）加強森林外來物種入侵專項立法

人類在社會秩序和環境等方面需要依靠立法或制定條約、協議來規制。現今面對外來物種的入侵危害各國都開始立法防范，中國應緊隨世界的立法步伐，有針對性地開始對外來物種預防和治理。森林是擁有極其特別的生態屬性的生態系統，為人類社會創造極大的生態和經濟價值。而我國森林地域幅員遼闊、區域跨度廣大、生物物種豐富、遺傳基因圖譜歷史悠久對于生物多樣性的保護有著重要作用。

現階段中國已經開始關注外來物種入侵問題，并且開始建立總體防控外來物種入侵的防疫體系和治理措施。我國雖然積極采取退耕還林等政策保護森林，但是面對森林外來物種入侵并沒有針對性設立法律來預防和治理。森林外來物種入侵防治的法律法規上僅有森林、保護野生動物和防治病蟲災害進出口檢驗檢疫目錄從側面來規范森林外來物種入侵。森林外來物種入侵是三大生態系統生物入侵最為容易入侵并且快速傳播的生態系統。外來物種的到來會使遺傳物種的基因圖譜徹底滅失，生態系統徹底崩潰。世界很多國家很早就開始防控外來物種入侵并且針對不同的生態系統制定專門的防控法律。森林生態系統作為分布廣泛、經濟效益較高的生態系統，很多防治外來物種入侵的經驗豐富的國家最先進行立法防控的生態系統。伴隨著全球經濟快速發展的腳步，跨區域遷移的森林外來物種對我國的森林危害加重。我國應緊隨世界的立法步伐，，借鑒國際的條約和西方發達國家的防治經驗，并且針對我國的國情來具體問題具體分析制定適合我國防治森林外來物種入侵的專門法律法規。

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