海南國際旅游島建設中失地農民社會保障研究

摘 要：對于農民本身而言，國際旅游島戰略的推進，為農村地區經濟發展迎來新的契機。但是失地農民的社會保障問題也顯得日益突出，成為亟待解決的重要課題。本文從海南省失地農民社會保障的基本現狀入手，論述了海南省失地農民社會保障方面面臨的五個主要問題，在此基礎上提出了完善海南省失地農民社會保障的三方面措施。

關鍵詞：失地農民；社會保障；農民權益

隨著國際旅游島建設項目的逐步展開，不僅帶來高樓大廈的崛起，更意味著海南經濟產業的轉型升級，農村經濟的整體洗牌，同時，失地農民就會越來越多，農民將在全新就業環境面臨一系列機遇與挑戰，在失去土地之后如何找到適合自己的新的位置，如何保障失地農民的權益，成為失地農民最關心的問題之一。這也是政府在失地農民社會保障方面需要解決的問題。

1 海南失地農民社會保障基本現狀

海南建省以后，經濟社會發展步伐不斷加快，尤其是近幾年“國際旅游島”戰略的提出，更是將“蠻荒之島”發展為現如今的“國際旅游之島”，城市化率也有相當大的提高，據有關資料統計顯示，1978年海南省的城市化率為8.23%，而到了2004年，海南省的城市化率已經提升到了40%左右，跟全國平均水平相比有近3.9個百分點的提高，在全國的城市化率排名中處于第13位，2007年及2013年，城市化水平分別為47.2%和53.6%，短短十來年時間，城市化水平有了相當大的提高。海南省政府在《海南城鄉總體規劃》中提出到2020年海南城市化水平要有更大的提高，力爭達到60%以上。

海南這幾年大力開發旅游資源和經濟的快速發展，使得城市化水平進一步提高，然而海南地理條件決定了海南耕地資源的有限性，也呈現出不斷減少的趨勢，隨之而來的是失地農民數量的不斷增加。據相關統計資料，自2007年以來海南耕地和國家建設用地耕地占用每年都呈現大幅反向變化，耕地平均每年減少4527公頃，新增國家建設用地占用耕地約在3000—5000畝，建設項目用地也在不斷增加，截至2014年年底，已經增加到4萬多畝。以海口市府城鎮為例，在2011年之前的5年時間內，全鎮約有18436畝農民用地被八百多個組織征用或占用，直接導致全鎮很大一部分農民失去或基本失去土地，這部分人群大約為30211 人。失地農民的數量隨著耕地的不斷流失而大量增加。而從全省范圍來看，海南省失地農民的數量已經在2014年年底累計增加到 53萬人之多，從目前的趨勢來看，在未來的很長一段時間失地農民的數量還將會以每年2萬人以上的速度繼續增加。就全省范圍來看，從性別結構、年齡構成、文化程度以及技能水平等方面發現，大量失地農民中，男女比例適中，中老年人居多，初中以下文化程度占比較大或無一技之長等突出特點。

2 海南失地農民社會保障面臨的主要問題

2.1 失地農民的“四無”現象嚴重

近幾年海南的城市快速擴張，基礎設施建設加快，國際旅游島戰略的迅速推進等因素給失地農民造成了很大的影響，就失地農民的社會保障來看，大量的良田和耕地被政府征收以后，出現了大量的突出問題，比如失地農民的基本生活保障，失地農民的就業等，這時候出現了大量失地農民“無地可種、無班可上、社保無證、醫療無保”的越來越嚴重的“四無”現象。

2.2 失地農民處于非農非市的尷尬境地

海南省政府規定將土地補償與失地農民的社會保障緊密聯系起來，以農村標準為依據進行補償。例如，省政府2009年出臺的《海南省被征地農民基本養老保險暫行辦法》中規定：“被征地農民的基本養老保險費三方面承擔，政府承擔50%，這部分按規定納入征地補償成本，農村集體經濟組織承擔20%，這部分由土地補償費中支付，農民個人承擔30%，這部分安置補助費中支付。”這樣的分配方式和政策措施在實施過程中也出現了一定的問題，在財政壓力不斷增大的情況下地方政府表現往往也不積極，而個人和農村集體組織往往也不愿意或沒有辦法按相應的比例去參加這樣的保險，最后的結果是沒辦法真正落實這樣的政策措施。

另一方面，很多失地農民對被征50%以上土地才能參保的條件要求不太滿意。而省政府在2013年出臺的政策《海南省被征地農民參加社會養老保險辦法》對養老保險的條件等有相應的改進，可還是不盡如人意。

一是忽略了年滿16周歲尚處于學習階段的學生及16周歲以下的農業人口等的補貼，該部分農業人口也應視為失地人員范疇，雖然這部分人暫時還不涉及養老費用繳納問題，但他們的養老保障隨著土地的喪失也無法享受。

二是在養老繳費補貼標準上不盡合理，他是參照農村最低生活水平以征地當期當地農村居民月最低生活保障等為標準，而失地農民失去土地以后已經不再是農民，他們的生活必須要市民化。最后，在繳費標準上還是將農村和城市分開，這樣對海南城鎮化建設及國際旅游島戰略的推進都有很大影響，是極其不利的。

2.3 征地補償標準低、不到位

海南省政府目前對征地補償費的組成有明確規定，大致由以下兩個部分構成：

一是土地補償費和安置補助費，這兩項費用的計算標準是征地統一年產值指標。參照此標準，拿海口市府城鎮為例，其年產值為3154元/畝，按照26倍的綜合補償倍數，應該獲得82004元/畝的征地補償費。

二是征地青苗及地上附著物補償費，按照海南征地青苗及地上附著物補償標準執行。主要是將水稻這種常見的短期農作物作為地上附著物，以此為補償標準，1615元/畝就是該補償價格。還是以海口市府城鎮為例，結合上面的82004元/畝的補償標準費用計算，如果一個擁有6畝地農戶的4個人組成的家庭，倘若這6畝地都是用來種植水稻，將獲得9690元青苗征地補償補償費。加上前一項的征地補償費，該農戶一共可以獲得501714元的征地補償費。

而據國家統計局海南調查總隊抽樣調查資料顯示，2010年全省城鎮居民人均消費支出達到10927元，僅靠補償費維持生活更難以持久。在征用土地的過程中，土地征用、轉讓補償款不到位、拖欠農民征地補償款的情況也時有發生。截至2008 年上半年，全省拖欠農民征地補償款217宗、面積65370畝、金額1.9億元。如原瓊山區征用江東新區1萬多畝土地，至2009年年底還拖欠征地補償款4319萬元。

2.4 失地農民就業難

就目前來看，很大一部分失地農民都沒有經過相應的職業技能培訓，他們的就業方式大都以餐飲娛樂、雜工、經營小攤小販甚至是臨時務工等形式，而真正能與企業簽訂正式的勞動合同更是少之又少。造成失地農民就業難的一個重要原因是大部分失地農民學歷水平、文化素質都不高。而且有一部分失地農民還存在著一種舊思和就觀念，他們認為“土地被國家沒收了，國家就要對自己負責到底”，這樣的思想觀念也嚴重影響了他們的就業；更有拿到征地補償款后的部分農民心情特別高興，不知道如何使用這突如其來的“巨款”而隨意揮霍，任意投資，一段時間后就會更加貧困且影響其生活水平。

2.5 失地農民生活水平有所下降

收入完全依靠農業的這部分純農業戶在土地被征用后他們的收入往往會相應減少。因為他們只是依靠農業生產來養家糊口，沒有任何其他的生產經營活動，他們的耕地被征用后收入必然會相應降低。而農戶的土地被征用后獲得了一部分土地補償款，這在一定程度上可以提高農民的生活水平和增加總體收入，但這并不是長久之計。因為固定的補償費終究會慢慢被消費，這時候收入較低的這部分農民由于失去土地沒有一技之長又找不到工作，生活變得越來越困難，而且還要負擔子女教育費、醫療衛生費以及養老等各項費用，這會使他們的生活雪上加霜，變成新的失地農民貧困戶。

3 完善海南失地農民社會保障的措施

3.1 對失地農民制定人性化的補償標準

2014年海南省政府調高了征地補償標準，在七月初批準公布了《海南省征地統一年產值標準》和《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》。根據新旳征地補償標準，全省各地區征地土地補償費用的幅度大概是42357元/畝—145600元/畝這樣的范圍內。平均水平而言，全省的征地補償費用大概為78768元/畝，大大超出了原來的執行標準，超過幅度達68%。此次更新調整的短期農作物、果樹、林木等三大類青苗補償標準與原執行標準相比，增幅在62%-75%之間。如水稻、花生、瓜類補償標準分別由原來的1615元/畝、1800元/畝、2100元/畝提高到1663元/畝、1971元/畝、4300元/畝。成果期香蕉、模榔、蔡枝由原來的48元/株、160元/株、319元/株提高到75元/株、266元/株、352元/株。海南省施行新的征地補償標準以后，征地農民的合法權益得到了很大的保障。

3.2 完善失地農民社會醫療保障和法律援助制度

老無所依是失地農民的嘆息。從調研來看，失地農民非常希望獲得政府的社會保障，由于各種各樣的原因失地農民還不能完全實現就業，同時完全實現就業也是不符合市場規律是不現實的。所以對于失地農民要建立完善的社會保障制度。

失地農民擔心的“老無所依”來自兩個方面：

一是到沒有勞動能力或年老時無法自己養活自己，

二是擔心生病的時候沒有醫療保障。針對這兩方面的問題措施有三點。

第一，要建立完善的基本生活保障制度，對于失地農民中比較困難的農戶要給予一定的最低生活保障，按月發放。

第二，要建立完善的社會保障與醫療保障制度。

第三，對于有條件的政府，可以考慮向失地農民提供專用安置住房，讓失地農民老有所居。

另外，還存在由于公共利益范圍不清，現行相關法律卻沒有清晰規定，有部分失地農民對于政府征地補償行為沒有落實到位或者還在落實過程中的政策或做法有相當大的不滿，自己的養老、醫療、下一代的教育問題等利益得不到保障，還有在征地過程中存在的不合理現象，并且把這種不滿擴散到各個方面，一律歸結為是政府沒有維護失地農民的正當權益。所以政府應當設置專門的法律援助部門，對失地農民的權益進行合理合法的維護，不僅可以幫助失地農民，還為政府與失地農民之間架起了一座溝通的橋梁，讓政府有渠道澄清失地農民對政府、政策的某些盲點與誤解，直接與失地農民對話。

3.3 促進第三產業發展，鼓勵發展鄉村工業

第三產業包括生產性和生活性服務業等，主要以生產性服務業為主。它能夠不斷獲得新的資本，因而能不斷擴大生產，規模并吸收勞動就業。大量農業剩余勞動力使工業部門能以較低工資雇用勞動力就業，從而現代工業得以在低成本、高利潤、高積累條件下快速發展。20世紀中后期，許多發展中國家，尤其是東亞國家，鄉村工業得到了飛速發展，成為鄉村經濟中的一支重要力量。鄉村工業通過其聚集功能推動了小城鎮建設，并且改善農民的生活環境，提高農民素質，為鄉村城市化、現代化鋪平了道路。

推動第三產業發展是實現海南經濟發展，提高海南綜合能力的重要著力點。特別在海南島作為國際旅游島，作為中國改革創新的實驗區，建設成為世界一流的海島休閑度假勝地，國家給予了海南島一系列優惠政策。海南的第三產業能夠在發展過程中自覺產生大量的就業崗位，政府可以加強對失地農民的就業培訓，讓失地農民適應第三產業中的崗位。這不僅能解決失地農民的就業問題，還可以讓失地農民就地上崗，不用背井離鄉。同時也解決了海南省第三產業在發展過程中用工荒的局面。

4 總結

伴隨著國際旅游島建設步伐的逐步推進，海南經濟增長迅速，城市化進程快速推進，必須保障大量失地農民的各項權益，不僅能夠快速提升農民生活質量，而且更能提升國際旅游島建設的內部動力，同時為國家整體經濟穩步發展做出巨大貢獻，也將惠澤億萬中國農民。

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基金項目：

海南省哲學社會科學規劃課題，No：HNSK（QN）15-20。

作者簡介：

王林（1981—），男，貴州思南人，碩士，講師，研究方向：人力資源管理，勞動保障。