阜寧縣林地資源總量拓展的制約因素及其對策

丁大俊 談開龍

摘 要 隨著“綠色江蘇”“綠色鹽城”創建活動的不斷深入，阜寧縣林業資源總量得到快速增長，但由于平原林業的特點、群眾認識的差異、林業生產低效等因素，林地拓展空間日趨受阻，呈落潮趨勢。如何破解制約因素，走出“無地栽、樹難栽”的困惑，開辟林業發展新天地，是平原農區林業急待探索的新課題。

關鍵詞 林地資源；制約因素；對策；江蘇省阜寧縣

中圖分類號：F326.25 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）06--02

阜寧縣地處蘇北沿海中部，全縣總面積1 439 km2，耕地8.77萬hm2，總人口112萬人。屬暖溫帶與北亞熱帶過渡氣候，四季分明、氣候濕潤、雨水充沛。全年平均氣溫14.6 ℃，年降水量895.4 mm；土壤區劃分屬于沿海、里下河、淮北3個區域，是典型的平原農區。

1 林業資源的現狀與林地資源特點

1.1 林業資源的現狀

全縣森林資源總量3.57萬hm2，其中成片林面積2.68萬hm2，活立木蓄積量196萬m3，高標準農田林網控制面積7.33萬hm2，森林覆蓋率達25.2%，列鹽城市之首。

1.2 林地資源特點

1.2.1 分布廣泛

阜寧縣溝河縱橫，道路成網，村莊遍布，除大型水域馬家蕩、白水塘外，沿河、沿路、沿村廣泛分布著林地資源。

1.2.2 類型眾多

1.2.2.1 河道圩堤型

縣境內大中小型河道密布，計100余條；其中廢黃河、蘇北灌溉總渠、射陽河、串場河、通榆河等流域性河道就達200余km，是全縣成片林尤其是生態防護林的主陣地。

1.2.2.2 綠色通道型

全縣等級公路1 529 km，其中一級公路149 km，公路兩側林地資源以營造速生豐產商品林為主，也是林農、林經和林特復合經營的主要區域。

1.2.2.3 農田林網及村莊型

全縣四旁林地資源總量約0.89萬hm2，占全縣現有資源總量的25%。

1.2.2.4 鎮區單位型

集鎮區、機關、單位、工廠等林地資源類型復雜。有道路綠化、河濱綠地、公共小游園等資源類型。

1.2.3 總量較小

全縣國土面積14.39萬hm2，剔除水城、耕地10.195萬hm2，再加上村莊、工廠、道路和城鎮占用的土地，所剩林業用地少之甚少。

2 林地資源拓展的制約因素

培育資源是林業建設的基礎工作，而林地資源的拓展又是資源培育的前提。隨著國家對環境保護力度措施的加強，植樹造林已成高壓態勢，但各地卻普遍出現了“無地栽、樹難栽”的困惑。

2.1 傳統種植觀念的束縛

中國是個農業大國，國家糧食價格上調后，土地成了農民的命根子。林帶樹冠遮陽避光，“脅地”問題成為提高廣大群眾植樹積極性的首要因素。也就是說，政府強調的生態效益、社會效益沒能讓老百姓有現實的感知。

2.2 現實主義思想跟深蒂固

糧棉或特經作物，當年種植當年收益。而樹木生長周期長、效益低。部分農民對栽樹抱無所謂態度，認為長遠的看不見，還不如撈現的。甚至不少地方將一些潛在的林地（如中小型圩堤和田頭十邊隙地、旱地等）分包給農戶，讓農戶種植糧食作物。

2.3 體制不健全，責任不到位

一方面經營體制不靈活，產權不明晰，林權制度改革沒有到位；另一方面，基層干部的責任沒有明確，模范帶頭作用不明顯。不規范、不平衡、低效率、低水平的發展挫傷了農民植樹的積極性。

2.4 宜林地的界定和使用有短腿

在宜林地的界定使用上，目前只是根據《森林法》及其實施條例做了“哪些地方應該造林”概念性的規定，國家法律法規在土地利用分類標準上沒有明確的確認。造成少量河堤、圩堤堆面的宜林地被劃為二輪承包責任田，甚至劃為基本農田被保護起來。

2.5 宣傳認識上誤解

國家重視基本農田的保護，不少地方在宣傳上產生誤解，把所有耕地都作為基本農田，排斥林桑果產業的發展。

3 拓寬林地資源的發展對策

3.1 強化政策法規宣傳，消除對耕地用途的誤解

《農業法》第十六條第一款、第三款對農村和農業發展作出了規定：國家引導和支持農民和農業生產經營組織結合本地實際按照市場需求，調整和優化農業生產結構，協調發展種植業、林業、畜牧業和漁業，發展優質、高產、高效益的農業，提高農產品國際競爭能力。

3.2 找準問題的根源，依法界定土地利用方向

3.2.1 對照法規用足宜林地

根據《森林法》第二十六條：“縣級人民政府應當制定植樹造林規劃，因地制宜地確定本地區提高森林覆蓋率的奮斗目標……，鐵路公路兩旁、江河兩側、湖泊水庫周圍，由各有關主管單位因地制宜地組織造林。”《森林法實施細則》第二條：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。”等規定，對現有公路、鐵路、河道兩側宜林地做一次全面踏查、摸清未造林原因（有無堆堤坡地，有無露肩，河堤路肩是否納入二輪承包等），提出宜林地規劃與規定。總結來說，就是由縣級以上人民政府規劃認定。

3.2.2 國家立法，制定土地利用分類區劃標準

通過人大立法或政府制定規章的途徑，相關部門參與，制定科學合理的土地利用分類規劃和土地利用區劃，從國家層面以法定的程序將土地利用目標進行認定，解決長期以來，在林業用地使用上說不清、道不明的問題。

3.3 落實工作措施，拓展林業用地新空間

3.3.1 林改興林、責任固林

根據中共中央國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）規定，對現有林地進行全面的林權改革，靈活機制、明晰產權、增加收入，調動農民植樹造林積極性。同時，層層落實領導干部目標責任，把造林實績與工資掛鉤、升任掛鉤，嚴明獎懲，鞏固造林成果。

3.3.2 更新品種、技術助林

組織技術人員深入調查研究，強化技術指導，科學編制造林規劃，宜林則林、宜果則宜果、宜苗則苗。在充分利用優質鄉土樹種的基地上，選擇干形直、樹冠小、速生高效樹種，科學制定栽植密度，既提高林業效益，又解決“脅地”問題的困惑。

3.3.3 依法還林、有序退耕

根據現有法規，采取政府文件或人大立法、政策支持、林權改革等方式、方法，在不改變二輪承包經營權的前提下，定目標、下功夫妥善處理好退耕還林的問題。同時，在落實退耕還林工作中，對宜林地上不宜造林的情況作出具體規定，便于陽光操作，減少工作阻力，提高工作效率。

3.3.4 有序流轉、擴大林地

根據《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省土地流轉辦法》等法律法規，合理制定本地土地流轉章程，出臺《高效農業建設—林業用地指導意見》等規范化文件，指導沿路、沿堤兩側和靠近園區一定寬度的農田調整，適應現代農業、現代林業建設要求，切實解決農田林網、現代農業示范園、高效林業產業和景觀林建設用地等問題，擴大林業用地空間。

（責任編輯：劉昀）