從產權角度淺析國有企業分類改革

孟晨

摘 要：自進入21世紀以來，沿著放權讓利、制度創新和戰略重組的思路，國企改革成果顯著。但是國有產權的模糊性和多層次的委托代理關系屬性使得國有企業不能完全適應市場經濟發展的要求，需要在改革中尋找新的根本突破口。國有企業有公共服務性、壟斷性、一般競爭性三類之分，應針對國有企業不同的性質提出產權改革設想。

關鍵詞：國有企業；分類改革；產權結構

中圖分類號：F421.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0031-03

國有企業經過37年的漸進式改革，已取得顯著成就，基本建立起較規范的現代企業制度，治理結構也能與市場經濟接軌，國有資本的利用率也顯著提高。從近10年來看，2005—2014年，國有工業企業主營業務收入從2.82萬億元增長到4.96萬億元，年均增長5.8%；實現營業利潤從1 622.18億元增長到2 557.92億元，年均增長4.66%。

但是，在經濟全球化和我國市場經濟體制不健全的背景下，國有企業也面臨諸多挑戰。加入WTO后，中國經濟逐步與國際市場接軌，實力相對較強的國有企業身負“走出去”的戰略使命，直面國際市場競爭壓力的沖擊。從國內經濟環境看，我們已經步入工業化后期，原有的依靠廉價勞動力和豐富資源的經濟發展方式亟須轉型，產業結構需要同步升級，國有企業同樣面臨轉型的陣痛。

改革的實踐證明，原有的一元產權結構已經不能支撐國有企業在市場經濟中取得發展。國有產權中產權歸全民所有造成的結果就是產權界定的模糊性，沒有一個具體的法人能對國有企業的生產經營直接負責。在多數國有企業中，產權主體單一化導致企業治理結構混亂、效率低下，“內部人控制”嚴重。產權國有的另一大弊病是多層次委托代理關系。國有產權使得企業具體法人缺位，政府只得作為委托人將經營權委托給代理人（企業經理）行使，這種帶有行政色彩的委托代理關系的直接后果就是責任與收益不對稱，造成企業利益的損失。因此，國有產權企業比其他所有制企業有更高的代理成本，常常陷入行政干預和“內部人控制”的困境。但是，我們國家國有企業數量眾多，涉及到各行各業，眾多的國有企業有各自不同的屬性，因此改革不能一概而論。

（一）公共服務性國有企業

公共服務性國有企業是指國家出于保障公民利益、國家安全的目的而設立的企業。這類企業的評判標準是國家政策目標的完成程度，作為普通企業首要目標的盈利必須要放在承擔政府公益性、政策性特殊職能之后。公共服務性國有企業涉及公共交通、公共衛生、義務教育、國防建設等領域。

身負特殊職責的公共服務性企業的數量有限，僅占全部國有企業的10%，但社會作用無可替代。對于這類企業，為保持其公益性，政府應當擔任其直接控制人，保持其國有獨資的產權結構，阻止其他資本的進入。同時，這類企業的改革目的是建立有效監管體系，使得國有資本可以更有效率地創造社會福利。應通過單獨立法的手段，基本實現“一企一法”、“一行業一法規”，以法律和行政政策手段來治理和調節企業經營活動的具體細節。從本質上看，這類企業是國家機器的一種零件，其存在的意義是幫助國家實現某一特定公共目標。

（二）壟斷性國有企業

壟斷性國有企業是指兼有公共服務性和一般競爭性混合特征的國有企業，處于這兩者之間。這類企業往往因為擔負一定國家使命而形成壟斷地位，既要為鞏固社會主義基本經濟制度、維護國民經濟的健康發展貢獻力量，也保持了一般企業的本質，努力實現自負盈虧。壟斷性國有企業大致可以分為兩類，一類是資源壟斷型企業，如石油、天然氣、礦產等，這類企業掌握稀缺性資源而形成壟斷；一類是提供特殊產品的國有企業，包括郵政、電信、城市基礎設施等，這類企業因其自身特殊性質形成壟斷。

壟斷性國有企業的改革方向應當由市場來指引，發揮市場的導向性作用，通過改革使企業融入社會主義市場經濟的體系。從產權角度來看，這類企業應當在保持國有資本控股地位的前提下，在競爭性環節引入其他資本參與改革進程，形成相對多元化的產權結構，實現在政府監管下的有序競爭，企業自負盈虧。這樣就能既保持國家的控制地位，又能提高企業的經營效率，同時也降低國有完全控股所帶來的高昂的監管成本，實現國有資本的有效利用。

分開來看，對于資源壟斷型國企，當由市場決定商品價格，以此來限制企業憑借壟斷地位獲得高額的壟斷利潤；另一方面，應積極制定與資源保護相關的法律規范，保持資源的可持續性開采，實現國家的可持續發展戰略。對于企業經營獲得的利潤，扣除企業發展所需后應當先按國家所占股份上繳中央財政，再通過合理的財政支出惠及全民，使得人民能夠真正享受到作為國有資產所有者應有的福利。

對于涉及提供公共服務產品、基礎設施建設的企業，因為企業經營的目的是以社會公共性作用為主，經濟性作用次之，力求以最大限度保證公共福利最大化，經營成本具有遞減性，所提供產品的價格一般在平均成本水平上，保持盈虧平衡、不賠不賺。

（三）一般競爭性國有企業

一般競爭性國有企業是指不承擔任何特定“國家職能”，以追求利潤最大化為首要目標。這類企業實際就是國家利用國有資本投資設立的在市場競爭中謀求利潤的企業，涉及食品、機械、建筑、汽車等領域。

這類性質的國有企業約占全部國有企業的60%—70%，所占比重最大，數量多、覆蓋范圍廣的國有中小企業和產業競爭度高的國有大中型企業都屬于這類企業。國家應不再為維護這類企業的行政性壟斷地位而制定特殊的法律或政策，減少行政保護，讓其在市場中與其他性質的企業公平競爭，嚴格按照《公司法》的統一要求規范企業行為。

混合所有制經濟是指在同一經濟組織中，由不同所有制的產權主體（包括國有、集體、非公有和外資）多元投資，通過資本聯合或經營聯合，相互滲透、相互融合而形成的新的產權配置結構和企業財產組織形式。①對于一般競爭性國有企業實行混合所有制改革目的就是要使企業的投資主體多元化，增加自身內在驅動力。

首先，混合所有制企業中由于投資主體的多元化可以在較短時間內聚集大量資本和資源，突破單一投資者資金不足的限制，就可以擴大企業經營規模，獲得規模經濟和范圍經濟效應。其次，混合所有制改革可以使企業獲得獨立法人地位，以市場競爭主體的身份參與市場經濟，企業脫離國家行政隸屬，國家也從企業控制者的身份轉變為股東一員，不能再使用行政手段直接干預企業經營管理，將所有權與企業控制權分離，有效實現不同性質產權的順利融合，使企業本身的自主競爭力充分發揮。再次，混合所有制企業內部各種產權主體為維護自身利益會相互制約，可以避免單一產權企業中“一股獨大”、“內部人控制”等弊病，從而建立起科學的決策機制、監督機制，企業決策對股東和產權所有者直接負責。最后，混合所有制實現的組織形式是現代企業制度，國有企業真正成為市場競爭的主體，自主決策參與競爭，最終建立市場化的企業經營機制。

一般競爭性國有企業進行混合所有制改革可以從不同方面同時進行。第一，繼續深化股份制改造，通過相互參股、兼并收購、拍賣、轉讓、中外合資、規范上市等多種途徑調整和優化產權結構。②第二，通過健全我國現有的法律制度，廢除、修改限制非公有制經濟發展的法律規范，為其他資本進入國有企業開辟通道，其他資本的引入可以優化國有企業的產權結構，以獲得更多資本回報為目的的投資，會激勵企業提高效率，做出科學決策。第三，我國要在經濟全球化進程中取得發展，國有企業是進入國際市場的先鋒，但由于我們發展市場經濟時間尚短，缺乏經營管理經驗，引入實力強大的境外戰略投資者成為一般競爭性國有企業產權多元化改革的參與者，在為企業帶來豐厚資本的同時可以學習外資企業先進的管理經驗和科學技術，幫助我國企業迅速成長，在國際市場占據一席之地。第四，產權多元化發展的同時也要保證相對穩定性，因此要嚴格審核投資者的資質，避免可能會給企業帶來道德風險的投資隱患。經審查資質優越且能帶來長期投資的機構投資者也可以成為混合所有制改革的參與者。第五，多元化的產權結構不能是一沉不變的，在社會主義市場經濟的內涵中產權是可以流動、可以交易的，各方投資者可根據市場實際情況交易和置換產權，建立一個可以實現公平、公開、公正的產權交易的全國性的產權交易市場，是保證多元化產權改革發展的基礎，國有產權得以自由流動、重組。第六，推進員工持股計劃。對于國企來說，實行員工持股既是發展混合所有制經濟的一種模式，同時也是重要的激勵措施，這也是改變國企的痼疾之一——陶然教授所提的“工作激勵低效率”的很好的方式。③可以實現兩方面目標：一是可以減少高層管理人員的道德風險，保證企業行為是長期性的、可持續經營的；二是員工作為企業股東能夠從自身為企業發展做出更多努力，為企業帶來活力的同時增加職工個人收入，在一定程度上解決收入差距過大的社會問題，實現社會公平。

將以上三種類型的國有企業改革途徑總結如表1。

國有企業在社會主義國家經濟體系中占主體地位，國有企業改革的根本目的在于能夠使企業以高效率、高競爭力完成企業使命，使國有企業既能支撐起國家社會經濟發展的大局，又能帶動社會主義市場經濟的發展。總結三種類型的國有企業改革前景來看，公共服務性企業應堅持國有獨資的單一產權，政府以嚴格的預算管理和單獨立法監督企業；壟斷性國有企業應根據其獲得壟斷利潤的方式和企業自身性質出發將壟斷利潤惠及全民；一般競爭性國有企業應通過產權多元化改革借助各方力量更好融入市場經濟，提高國有資產的盈利能力跟競爭力。

由此路線進行改革會使國有經濟內部的結構趨于優化，公共服務性國有企業的比重會逐步提高，壟斷性和一般競爭性國有企業的比重會有所下降；國有經濟更多地通過質量和可持續性來保持控制力和影響力。要達成這一目標，公共服務性國有企業可能要用15—20年甚至更長的時間來構建適合它們的從上至下的管理體制；壟斷性國有企業由于針對不同企業需要不同的改革方案，所以改革所需要的時間是不統一、不確定的；由于我國的市場經濟已經初具規模，為一般競爭性國有企業的改革奠定了良好的基礎，因此，它們大概需要10—15年的時間完成混合所有制改革，成為產權多元化的市場經濟的競爭主體。

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