草原牧區政策實施的困境分析

方園

摘 要：近些年來，我國草原荒漠化現象嚴重，草原生態環境遭到嚴重破壞，雖然國家實施了一系列政策措施，但由于草原生態系統的特殊性，都鮮有成效。通過對問題的原因進行分析，指出政策落實中存在的一些問題，如制度成本的轉嫁、政策制定由上而下等。從而得出結論：牧民、草、畜的關系需要得到正確處理，并對擺脫目前草原牧區政策實施的困境提出建議。

關鍵詞：草原牧區；政策實施；困境分析

中圖分類號：F321.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0067-02

新中國成立后，實行了草原公有制、經營權、使用權三級所有，確立了以牧業為主、保護草原、禁止開墾的政策。文革期間，大規模開墾草原并像農區一樣種糧。改革開放后，通過實施一系列促進生產的政策，牧區發展又重新回歸經濟發展。同時，為解決好草原利用問題，國家于1985年開始實行草原承包責任制度。2002年開始實施以禁牧、休牧為核心內容的“退牧還草工程”草原生態干預措施，針對超載過牧，又于2011年啟動草畜平衡管理制度。①然而，由于草原牧區二三產業發展比較落后、經濟結構較為單一，2014年內蒙古牧區人均純收入中有60%左右來自牧業，生態干預所導致的“減畜”對牧民生計可持續帶來了嚴重威脅，因此，盡管中央和地方投入了大量資金，草原依然處于“整體惡化、局部改善”的態勢。②

（一）生產成本上升，成本利潤率下降

草原生態系統的基本特點是在一個廣袤的地帶范圍內維持運轉，而如今在集約經營的目標下草原已被圍欄切割成無數碎片而使系統的完整性受損。③ 從表1里可以看出，實行草場承包責任制后人們的生活成本在不斷提升，成本利潤率卻在不斷下降。

（二）牧民與草原的關系扭曲

生態補償政策的大規模實施是繼草畜雙承包之后草原牧區的又一次大轉型。只有將這兩次大轉型聯系起來，才能更為清楚地認識問題的關鍵。但是，草原上的各類生態補償項目都未觸及草場承包這一起關鍵作用的制度原因，更沒有探究過其背后的原因。依據這樣的邏輯，生態補償項目基本上都是將牧民與草原剝離作為主導思想，而簡單剝離式的生態保護非但沒能治本，反而將生態問題隨人口和產業的轉移而轉嫁到了其他領域。

1.產生問題的原因不清

生態補償的依據是“誰受益誰付費”和“誰破壞誰付費”，對產生問題的原因認識不清必然導致責任不清，責任不清必定造成獎罰不清。牧民在原因不清的情況下無形中具有了矛盾的雙重身份：他們在得到補償的同時又簡單地被從草原剝離，并為生態項目的實施付出各種（包括經濟、社會、文化）代價。這樣的生態補償政策一方面對牧民實施獎勵性補償，另一方面又把牧民作為管理對象來安排和監管。①

2.受益者與責任者不清

牧民的矛盾身份使他們陷入一邊受到“獎勵”，一邊失去自主性的困惑，根本原因就在于對草場產權制度問題（草場承包）的回避，將外部性的責任制度模糊化，生態補償缺乏對病癥的針對性。原因不明導致補償資金使用的針對性不強和效果不佳。現在草原使用的是以食草量為主要依據的載畜量控制辦法去解決因草場分割承包造成的“蹄災”問題，就是典型的原因不清和沒有針對性的做法。②

（三）非生態型的替代轉移，生態破壞性加大

不斷加大抵御自然災害的設施建設投入，卻出現歷史上少有的大量牧民在災害中返貧的現象。在環境脆弱的草原上越是大規模實施區域性生態補償項目，如禁牧、退牧還草、生態公益林保護、移民，越是會遇到牧民生計替代選擇的難題。而替代生計安排中最容易被忽視的一個問題就是生態合理性，以致在生態補償的名義下制造出大量非生態型的替代轉移，或者新的替代選擇比原有生計方式具有更大的生態破壞性。

這類轉移替代對于草原的傷害有增無減，但卻常常不在監管的范圍之內，即便有監管，也遠不及對禁牧監管的嚴厲程度。

（四）為改變“落后”的傳統生產方式，卻帶來更大的生態破壞

1.勞動力缺失

撤鄉并鎮給牧戶們帶來了諸多的不便，最大的不便是蘇木里的學校沒有了，孩子們必須去鎮里讀書，由于孩子太小，只能由家長陪讀，造成了勞動力的損失和開銷的增加。這對于并不富裕的牧民來說，無疑是雪上加霜。

2.出租草場，加大草場退化

租草場的大多都是非牧戶，這些非牧戶絕大多數都會超載。例如，在2006年調研時，錫林郭勒盟一些老牧民就表示，牲畜和草場的承包導致以前“放牧專業戶”轉變成“放牧全面戶”，各家都分到了牲畜，有些牧戶自家人手不夠，并且也沒有專業的養殖技能，所以只能將自家草場承包出去，大多數承包給了非牧戶，因為外來人員大多資金比較豐富。這些外來人員，為了自身利益嚴重超載，加劇了草場的退化。經常見到的現象是，承包出去的草場退化嚴重，無法再放牧時，承包者就租用別的草場繼續經營放牧。

3.過度退牧帶來負面影響

“退牧還草”是參照“退耕還林”建立起來的一種生態治理與生態補償模式，兩者有共通之處，但也存在很大差異。林地不像草原，因不可分割的自然屬性被強行分割帶來的影響是有限的，而且林的使用權還是相對比較明確的，所以這種生態補償比較適合針對一家一戶。而草原原本是連成片使用的，并且在傳統上使用權歸社區共有，在這種背景下針對一家一戶的生態補償就要復雜很多。

（一）研究結論

1.替代性轉移加重了草原生態的惡化

在環境脆弱的草原上實施的一些大規模區域性生態補償項目，并沒有考慮生態合理性的問題。以奶牛村這種自上而下的生態移民政策安排為例，其目的是為了保護草原，同時發展新型的舍飼養殖。但是，這種舍飼需要高質而充足的飼草地作為支撐，不能滿足這種條件的干旱草原，要么從外部購買草料，要么自行開辟飼料地。由于草料運輸成本高于當地養殖草料的成本，人們自然而然選擇了后者，這就導致人們開墾草原種植草料，造成了草原的沙漠化。

2.改變傳統生產方式遇到新問題

在草原制度的變遷中，牧民現在的生活已經不再是考慮如何游動來適應草原的不確定性，而是在定居定牧圈養的情況下應對牧業風險，如未來的維修、棚圈的建造、打井、飼料的來源等。這就導致人們不得不密集型利用資源，對外部環境的依賴性越來越強，一旦牲畜生病或是遭遇雪災，牧民很可能失去唯一的收入來源。

（二）政策建議

1.制定政策時應該多聽聽牧民們的呼聲

在制定一項政策的時候，不僅要從長遠的目標考慮，還要從草原中人與自然的關系考慮。當地的牧民最了解草原，要多聽聽他們的呼聲。就以載畜量來說，其制定應該是自下而上的，牧區生態系統變率極大，草原環境也不盡相同，就以降水量而言，時空變化極大。

2.生態獎補政策要持續、規范和不斷完善

補貼原因和責任是實施生態補償政策需要做出準確判斷的前提性問題。補償應該作為正常的財政預算的一部分，使其成為一種持續、規范的補償。而現在的項目補償是臨時性的，項目結束了，補償也就中斷了。補償要落實到人，就是最大程度地解決當地人的生存和發展問題，不要就生態而補償生態，要把生態補償變成一個滿足牧區公共服務、公共設施改善的社會性補償。

參考文獻：

[1] 李金亞，李秉龍.中國草原肉羊產業可持續發展政策研究[D].北京：中國農業大學，2014.

[2] 梁濤.錫林郭勒草原生態保護的公共政策研究[D].呼和浩特：內蒙古師范大學，2012.

[3] 賈幼陵.關于草畜平衡的幾個理論和實踐問題[J].草地學報，2005，（12）.

[4] The state of food and agriculture 2009.Food and Agriculture of the united nations，Rome，2009.