我國土地出讓“費改稅”制度分析及完善

李贇

摘 要：因為土地出讓金所造成的種種弊端以及由于土地出讓金制度本身設計的缺憾，所以進行土地出讓“費改稅”意義重大。針對土地出讓“費改稅”所面臨的難題，借鑒域外先進的立法經(jīng)驗，從四個方面著手進行土地出讓金“費改稅”的完善。

關鍵詞：土地出讓；費改稅；立法設計

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0077-02

孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界線的地方才休止。”我國土地出讓金制度對我國的經(jīng)濟建設發(fā)展做出了巨大的貢獻。然而，政府、特別是地方政府在土地出讓過程中，由于權力沒有得到有效的限制，可能會為謀取利益而充分利用手中的權力。比如，政府為獲取土地出讓金而對土地進行野蠻開發(fā)。目前很多問題因此而產(chǎn)生，因此對我國土地出讓“費改稅”的頂層制度設計迫在眉睫。

一、我國土地出讓金制度存在的問題

我國土地出讓金的具體名稱為城鎮(zhèn)國有土地所有權出讓金。我國的土地所有權歸國家全民所有或者全體所有。依據(jù)我國《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，我國的土地出讓金指的是政府在批租土地時，憑借所有權向土地使用權者征收的地租收益。土地出讓金在我國能起到的作用有：一是根據(jù)對土地出讓的控制，控制土地的利用，來發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，調整產(chǎn)業(yè)結構，促進經(jīng)濟發(fā)展；二是根據(jù)土地出讓金來合理分配土地使用者、土地所有者和國家之間的土地權益，調節(jié)市場競爭關系，以達到調控市場經(jīng)濟的作用。我國現(xiàn)行土地出讓金制度是一個既有批租性質，又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾復合體。我國土地出讓金制度設計的缺憾有：

（一）土地出讓金制度的相關規(guī)定過于籠統(tǒng)

目前，我國在規(guī)范土地出讓方面相關的法律法規(guī)有《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《土地管理法實施條例》《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。然而，這些法律法規(guī)無法精細地處理具體問題。比如，沒有規(guī)定土地出讓的具體年限，只是規(guī)定土地出讓的最高年限；對不同的出讓方式對應著不同地塊的規(guī)定較為籠統(tǒng)。我國現(xiàn)階段應該在法律規(guī)定上將這些環(huán)節(jié)進行較為清晰的規(guī)定。

（二）土地出讓金制度設計相對滯后

我國為了維護土地市場的健康發(fā)展，制定了一系列相應的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的土地立法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的土地出讓狀況，目前的土地立法存在一定的滯后性。我國需要修訂現(xiàn)有的法律法來加快對土地出讓制度的設計。

（三）土地出讓金制度造成稅費混亂

我國由于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，稅費體系在不斷地完善，但是目前仍然存在稅費體系較為混亂的現(xiàn)象。比如說，我國的稅費存在相互重疊、名目較多的情況，造成我國稅收存在重復征稅的狀況。在土地出讓方面，我國的稅費也是較為混亂的。而隨著社會的發(fā)展，政府需要轉型為“服務型”的政府，減少費用的征收，減少稅費重疊、重復征收的狀況。

（四）土地出讓金中央與地方分配混亂

原來我國土地出讓金中央地方分配比例是六四分成，現(xiàn)在變成了七三分成。另外，中央將所分得的大多數(shù)土地出讓金都還給了地方。然而，地方由于財政較為緊張，在出讓土地的過程中會不斷地與中央進行博弈。比如土地出讓金價格壓低，但是提高配套費用；采用 “實物地租”的形式卻暗自里用補足出讓金。無論是采用哪種博弈方式，都會給國家宏觀土地的調控造成巨大的消極影響。

二、土地出讓金“費改稅”面臨的困境

我國土地出讓金“費改稅”過程當中存在一些問題，主要分為以下四個方面：

（一）“費改稅”后的土地轉讓問題

我國土地批租制已實行二十多年，截至目前，相當數(shù)量的房地產(chǎn)已經(jīng)繳納了40—70年的土地出讓金。土地出讓金進行“費改稅”后如果再對這部分的房地產(chǎn)征收房產(chǎn)稅明顯是不合理的，有失公平。

（二）“費改稅”土地評估制度設計

國外有關土地的稅法當中普遍采用的重要原則是以土地的評估價格為基礎來計算相關稅收，這種原則有利于稅負公平。我國土地“費改稅”制度設計中也可以借鑒這一原則，以土地的價值來設計相關稅收制度。但是，我國的土地價格評估制度還不成熟，如何對土地的價值進行有效的評估，土地的評估制度需要不斷地構建和完善。目前的評估制度也是需要不斷完善的，首先是評估主體應該是獨立的第三方，還是政府部門。土地出讓金“費改稅”不僅僅涉及稅務機關，它還涉及國土資源、財政、城建、房產(chǎn)、公用事業(yè)等方方面面的調整變化，甚至是根本性的變化。

三、域外地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗與借鑒

（一）域外地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗

1.法國地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗。目前，法國的地產(chǎn)稅主要是由土地的業(yè)主繳納。在法國，中央掌握財稅的立法權，地方政府的稅收征收管理的稅額必須由國家來確定。地方政府在遵循中央政策和法令的同時享有一定的稅收自主權，比如可以根據(jù)當年地方經(jīng)濟和財政狀況來在一定幅度內提高或者降低稅率，或者根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定減免細則。

2.美國地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗。美國對不動產(chǎn)征收的物業(yè)稅是歸類在其財產(chǎn)稅之下的。美國的納稅人是不動產(chǎn)所有人，課稅對象是納稅人所擁有的不動產(chǎn)，其中主要包括土地和房屋等等。由于財產(chǎn)稅與當?shù)亟?jīng)濟密切相關，因此美國的稅基主要由各個州自行制定。在美國，其50個州均對財產(chǎn)稅進行一定的征收。稅率一般依據(jù)地方的支出規(guī)模、非財產(chǎn)稅收入額以及可征稅財產(chǎn)的估價來確定。另外，美國財產(chǎn)稅的優(yōu)惠規(guī)定主要依據(jù)財產(chǎn)所有者的類別、財產(chǎn)的類別和財產(chǎn)的用途來制定，分為減免稅項目、抵免項目和遞延項目。

3.臺灣地區(qū)地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗。臺灣地區(qū)跟我國一樣，稅制也是分成了國稅和地稅兩大系統(tǒng)，在財政體制上形成由中央、省（院轄市）和縣（市）構成的三級財稅體制。房地產(chǎn)稅在臺灣屬于地稅的征稅范圍。現(xiàn)行財稅體制下，其房地產(chǎn)稅的收入已經(jīng)基本接近其所得稅的收入，成為了地方政府財政收入的主要來源，也構成了臺灣地區(qū)的第二大稅種。目前，土地私有制是目前臺灣地區(qū)實行的主要土地制度，其房地產(chǎn)稅制根據(jù)房地分設稅種。其中主要以土地為主，并且對土地課以重稅（一般為房屋稅的 4 倍左右）。

（二）域外地產(chǎn)稅立法的借鑒

1.合理的稅制、體系設計。由于土地的稀缺性以及不可再生性，房屋作為土地上的附著物，由此也派生出一定土地的特性。在美國、法國和我國臺灣均將土地稅納入了地稅征收范圍，并且對其課以重稅。在保持稅收收入的可持續(xù)性的同時，對完善稅務體系，防范地方政府的短期行為有一定的促進作用。另外，可以防止獲得土地的同時也獲得了日后土地增值所帶來的超額利潤，抑制土地價格上漲過快。合理的稅制設計可以充分發(fā)揮宏觀調控作用，保障土地資源的合理使用，土地利用更加充分合理，還可以防止土地閑置，使資源得以有效的利用。

2.有效的稅、費制度立法。“年租制”與“批租制”是土地出讓制度當中存在的主要制度。其中，“年租制”指的是按年份來收取地租的制度，類似于地產(chǎn)稅制度；而“批租制”指的是一次性收取完整土地出讓期地租的制度，也就是我國當前的土地出讓金制度。就土地出讓金實踐來說，香港目前正是實行土地出讓 “年租制”和“批租制”的混合體制。這種混合體制的產(chǎn)生與香港政府土地出讓制度的復雜歷史有一定關系，并且與香港政府希望能夠分享一定土地收益息息相關。我國大陸現(xiàn)在正處在城鎮(zhèn)化建設的進程當中，地方政府財政背負的地方債務和財力緊張情況需要我國改進土地出讓制度。我國大陸可以考慮借鑒香港的土地出讓制度，在土地出讓金“費改稅”的同時對已收取土地出讓金的土地就不再征收地稅，以實現(xiàn)公平公正。

3.完善的土地登記評估及信息管理制度。借鑒美國、法國等國的資產(chǎn)評估制度，在保證財產(chǎn)稅能夠足額征收的情況下，稅收機關應設置相應的土地房屋估價部門，并且聘用一定的房地產(chǎn)評估專業(yè)人員。另外，還需要制定相應的房地產(chǎn)評估制度標準以及方法體系。在相應制度建設當中，應該設立專業(yè)的評估師團隊，設定合理的收費標準，設立嚴格的糾紛解決模式以及專業(yè)的財產(chǎn)評估機構。通過團隊建設和制度建設，對房地產(chǎn)的評估工作進行規(guī)范化的管理，保證房地產(chǎn)評估價值的公平、合理、客觀、公正。

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[責任編輯 陳丹丹]