“兜底人口”研究綜述

摘 要：本文梳理了“兜底人口”政策演變的脈絡和學界的研究現狀。認為學界從社會保障研究出發，不斷開啟對兜底人口的社會保障研究，成果很多。但依然存在研究視角更多是宏大的社會政策架構，微觀的特征分析和描述較少；專門針對兜底人口的研究很少；對兜底人口深入的調查分析較少等問題。

關鍵詞：兜底人口；社會保障；綜述

2014年03月13日，國務院總理李克強在人民大會堂與采訪十二屆全國人大二次會議的中外記者見面，首次提出民生問題應該保基本、兜底線、促公平。之后進一步介紹兜底線是我們基本保障之外，因病、因災等特殊原因基本保障兜不住，陷入生活窘境的，還要進行社會救助。2014年5月1日我國頒布《社會救助暫行辦法》，形成8+1社會救助格局，包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助、社會力量參與。2014年9月17日，李克強主持召開國務院常務會議，決定全面建立臨時救助制度，幫助群眾應對突發性、緊迫性、臨時性生活困難，給予應急、過渡性救助，做到兜底線、救急難，填補社會救助體系“缺項”， 織密織好社會保障安全網。

2015年11月28日，習近平在中央扶貧開發工作會議上強調，要解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。其中要求對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，統籌協調農村扶貧標準和農村低保標準實行社會保障兜底一批。兜底人口便躍入了公眾視野，擺上了研究的臺面。

兜底人口是社會保障制度中最低層次保障的對象，是社會最后一道安全網必須關注和保障的對象，是社會保障的范疇。其基本的理念和理論基礎都源于對社會保障制度的總體研究和認識，因此有必要對社會保障制度的研究有一個大致的了解。

社會保障即是社會向社會成員提供基本的生活保障。英國是最先實行社會保障制度的國家。1942年，以威廉·貝弗里奇為首的調查委員會提出《社會保險及有關服務》的報告，即著名的“貝弗里奇報告”。至此，開啟了西方國家從搖籃到墳墓的社會保障體系的建設（陳良謹，1990）。美國是最早實現系統的社會保障法律制度的國家（趙振華，2004）。美國衛生和人類服務部社會保障總署出版《1981年世界社會保障制度》的書中，闡述把社會保障分為老年、傷殘、死亡，疾病與生育，工傷，失業，家屬經貼（魏新武，張建新，1985）。世界各國的社會保障政策經歷了從被動到積極、從單一到系統的演變（陳寧，2011）。

國外社會保障具有加強對最弱特殊群體的保障的趨勢。從20世紀40年代開始西方國家變開始不斷完善社會救助制度，總體上形成福利型、補救型、公助型和普遍型四種模式，并形成了較為完備的社會救助體系。各國通過不同形式實施社會救助政策：英國實行“生活補貼”形式；德國針對不同的情況實行專門救助項目；美國實行特困人員收入補助、撫養子女補助、食品券、醫療補助等政策；在日本實現生活救助、住宅救助、醫療救助、教育救助、謀生救助、分娩救助、安葬救助等等（林莉紅，孔繁華，2008；申學鋒，2009）。

在我國，社會保障是一個由諸多內容構成的綜合體系。其基本內容主要包括：社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫四個方面。社會救助是整個社會保障體系的基石，是社會保障體系的最基礎的制度安排，構成了社會保險無法保障或保障后家庭收入仍然低于最低生活標準的貧困群體的一種“兜底”保障（谷紅彬，2013）。而兜底人口便是我們社會救濟最重要的保障對象。在現實的環境中，民政兜底的實施辦法，因地區不同而有所差異。一般而言，低保和五保戶屬于優先考慮的對象，各地根據當地的社會救助發展水平，將會納入不同的兜底對象。比如孤兒、受災人員等。

對兜底人口救濟制度的研究。目前關于建立系統的救濟制度的必要性上沒有什么爭議，學者的觀點比較統一。唐鈞從歷史的視角對我國救濟制度進行了全面的研究（唐鈞，2004），他認為我國救濟制度的變化最大的是救助理念從“救急、控制”到“權利”的變化。特別是在反貧困作為國家戰略，并提出時間表的現在，學界意識到解決目前2000萬無力自我脫貧對象，社會救助具有重要的意義（鄭功成，2007；蔡昉，2004；李迎生，2006）。隨著國民經濟發展和以人為本的社會建設（彭華民，2015）理念的確立，救助制度不斷完善和推進。但也存在救助理念消極、救助方式落后、救助標準偏低、救助范圍狹窄、救助內容單一、救助主體薄弱、救助效率不高等問題（謝勇才，丁建丁，2015）。

因此，有學者提出法制化是我國救濟制度的路徑選擇（王珂瑾，2012；謝增毅，2014），也需要建立有效的社會救助與物價上漲的聯動機制，并需要引入“適度普惠”的理念（唐鈞，2013），朝著更加積極的社會救助制度（關信平，2014）發展。

對特殊兜底人口救濟的研究。也有學者對特殊對象的研究（張興杰等，2012）。由于農民工遭遇社會風險的可能性比較高，抵御風險的能力也比較低，因此應該加大對農民工的社會救助，針對其特殊性制定專項的社會救助政策（徐增陽，付守芳，2011）。由于計劃生育政策而產生的失獨家庭，越來越收到社會和國家的重視，有學者提出應該對這類特殊群體建立專門的支持幫助機制（黃建，2013；謝勇才等，2013）。

對提高兜底人口救濟效果的研究。為提高對兜底人口救濟的有效性，有學者認為通過個案管理（高靈芝，楊洪斌，2010）、社會工作（楊榮，2014）等方式加強對兜底人口的幫助。

從以上綜述可知，國外對社會保障“兜底”人口的研究和實踐起步較早，成果較豐富，國內研究雖然取得了較大的進步，但還需要完善和提升，主要表現在：

一是研究視角更多是宏大的社會政策架構，微觀的特征分析和描述較少；

二是由于兜底人口的概念出現的時間不久，因此專門針對兜底人口的研究可謂微乎其微；

三是對兜底人口的特征研究更多只停留于討論層面，沒有對兜底對象進行更加深入的調查分析。

在文獻研究和實地調查基礎上進行更加深入對兜底人口的特征、需求，政策現狀、問題，并提出自己的解決辦法的研究具有重要的意義。兜底人口是社會保障制度中最低層次保障的對象，是社會最后一道安全網必須關注和保障的對象。

加強兜底人口的社會保障和社會救助，填補社會救助體系“缺項”，確保全民共享改革開放成果，是全面建成小康社會應有的題中之義。對于西部地區兜底人口數量龐大、分布復雜、救助難度大，要整合政府和社會力量，按照“分類指導、精準扶貧，梯次推進、特困先行”的工作要求，探索構建有效的兜底人口社會保障體系，確保社會救助和扶貧工作取得實效。

參考文獻：

[1] 陳寧.國外社會保障政策的演變與趨勢[J].理論探索，2011（1）：99-103.

[2] 林莉紅，孔繁華.社會救助法研究[M].北京：法律出版社，2008：20-24.

[3] 申學鋒.國外農村低保制度經驗借鑒與啟示[J].地方財政研究，2009（5）：76-79.

[4] 谷紅彬.兜底保障—社會救助體系建設的核心取向[J].中國民政，2013（3）：34-35.

[5] 彭華民.中國社會救助政策創新的制度分析：范式嵌入、理念轉型與福利提供[J].學術月刊，2015（1）：93-100.

[6] 謝勇才，丁建定.從生存型救助到發展型救助：我國社會救助制度的發展困境與完善路徑[J].中國軟科學，2015（11）：39-49.

[7] 王珂瑾.法制化：構建我國農村社會保障制度的路徑選擇[J].農村經濟，2012（6），46-48.

[8] 謝增毅.中國社會救助制度：問題、趨勢與立法完善[J].社會科學，2014（12）：91-101.

[9] 唐鈞.“十一五”以來社會救助發展的回顧與展望[J].社會科學，2012（6）：65-76.

[10] 關信平.朝向更加積極的社會救助制度[J].中國行政管理，2014（7）：16-20.

[11] 張興杰，張開云，梁雅莉.殘疾人社會救助體系優化論析[J].浙江社會科學，2012（12）：74-80.

[12] 徐增陽，付守芳，農民工的社會救助：需求、認知與意愿[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2011（3）：6-11.

[13] 黃建.失獨家庭社會救助問題研究[J].理論探索，2013（6）：62-66.

[14] 謝勇才，黃萬丁，王茂福.失獨家庭的社會救助制度探析[J].社會保障研究，2013（1）：72-79.

[15] 高靈芝，楊洪斌.個案管理應用于社會救助的優勢與思路[J].東岳論叢，2010（9）：139-143.

[16] 楊榮.社會工作介入社會救助：策略與方法[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2014（4）：29-34.

[17] 社會救助暫行辦法，2014.

[18] 陳良謹主編.社會保障教程[M].北京：世界知識出版社，1990，1.

[19] 魏興武，張建新.五十個國家社會保障制度[M].北京：勞動人事出版社，1985：1-26.

項目情況：

2016年度重慶武陵山片區扶貧開發協同創新中心重大委托項目（批準項目：XTCX01），《重慶武陵山片區社會保障兜底人口特征分析及政策研究》階段性成果。

作者簡介：

李澤櫸，碩士，長江師范學院傳媒學院助教，研究方向：社會政策、社會工作。