完善現行草原生態補獎機制的對策研究

文明

摘 要：草原生態補助獎勵機制在內蒙古實施已有五年時間。作為一項公共政策，補獎機制不僅對草原生態保護與建設，也對牧民生產生活改善起到了積極作用，但在具體實施過程中也存在補獎標準較低、補獎效果不均、行業支持滯后等不足。建議將補獎機制轉化成草原生態補獎長效機制的同時，適當增加補獎標準，建立補獎標準調節機制，并對政策區農牧民進行必要的就業技能培訓，對草原區主導產業提供更多的扶持政策。

關鍵詞：草原生態補獎機制；動態調整機制；地區差異；生態補獎長效機制

中圖分類號：F323.212 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0048-03

草原生態補助獎勵機制（簡稱補獎機制，下同）在內蒙古實施已有五年時間。作為一項公共政策，補獎機制不僅對草原生態保護與建設，也對牧民生產生活改善起到了積極作用。當然在具體實施過程中也存在一些不盡人意的地方。當本期補獎機制實施周期即將結束之際，我們有必要對其實施效果和存在問題進行總結和梳理，對下一步政策出臺和政策完善提出必要的對策建議。

一、補獎機制實施的總體情況

自2010年內蒙古地區在全區范圍內實施了以禁牧補貼、草畜平衡獎勵、良種補貼為內容的階段性禁牧政策，雖然該政策僅實施一年，但對全區范圍內全面實施中央補獎機制積累了許多值得借鑒的經驗。比如，采取以標準畝為基準的補獎標準、既要保底又要封頂等，而這些措施和做法一定程度上起到了縮小地區差異、平衡牧戶差距的作用，基本做到了補獎政策及補獎資金在地區間、牧戶間的公平合理分配，保護了大多數牧戶的政策利益。據不完全統計，截至2015年年中，內蒙古地區10.13億畝草原區域實施補獎機制，全區146萬戶、534萬牧民從中受益。其中，禁牧區面積達5.48億畝，草畜平衡區面積為4.65億畝。在過去四年（2011—2014年），中央為實施補獎機制，向內蒙古撥付項目資金160億元，自治區財政則共撥付40多億元配套資金，總投資額超過200億元。

補獎機制實施五年以來，廣大牧民群眾積極響應國家政策，通過自覺縮小畜群規模，縮短出欄周期，改變飼養方式，基本保證了政策實施區域草畜平衡，為草原生態保護事業做出了應有的貢獻，充分體現和發揮著在草原生態建設和保護事業中的主體地位和主力軍作用。據統計，截至2014年，天然草原放牧牲畜頭數比政策實施前減少了1 428萬只（羊單位），舍飼比例由2010年的58%增加至65%，全區天然草原放牧超載比例從24.14%下降至13.32%。據監測，2014年我區草原植被蓋度達43.6%，比2010年增加6.52百分點，連續三年保持在40%以上，使得牧草種群、良種牧草占比、牧草產量等指標均有所增加。同期，草原“三化”面積減少671.29萬畝，使草原生態得以恢復，生態惡化趨勢的得到基本遏制。同時，補獎機制實施區域天然打草場面積達1.35億畝，比政策實施期增加1 021萬畝，人工草地保留面積穩定在4 900萬畝以上，大大提高了牧區飼草供給能力。

同時，畜牧業生產及牧民生產方式產生轉變。禁牧、草畜平衡政策對加快畜產品周轉及舍飼圈養提出了較高的要求，使得牧民做出接冬羔、早出欄、飼養良種牲畜等抉擇，積極探索縮短牲畜放牧時間、少畜高產等方法和途徑。據了解，近兩年錫林郭勒盟對接冬羔，并向制定企業出售牲畜的牧戶提供每公斤1～3元補貼，積極引導和鼓勵牧民接冬羔；東烏珠穆沁旗哈日高畢合作社以經營烏珠穆沁良種種畜為主，通過出租、出售種畜獲得較好的經濟效益和社會效益等。另外，近幾年牧戶畜牧業生產的基礎設施條件明顯得到改善，貯草棚、牲畜棚圈面積均有所提高。據統計，截至2014年政策實施區域貯草棚、畜棚面積達到824萬平方米和5 507平方米，分別比2010年增加了66.8%和52.8%，全區牲畜棚圈面積達2.56億平方米，過冬畜棚面積達每個羊單位1.1平方米，儲草量達每個羊單位225公斤。這些變化雖然與對接冬羔、購買良種畜、建蓋棚圈等進行相應補貼等政策導向有關，但也離不開牧民從自身需要出發的生產經營方式的轉變。

另外，政策補貼已成為牧民重要的收入來源，對牧民收入的穩定和增長起到重要作用，同時也加強了牧民草牧場權利意識。近年，隨著草原畜牧業生產成本的不斷增加，牧民收入增長速度明顯降緩，而補獎機制等惠農惠牧政策性補貼成了保證牧民收入穩定和有所增長的重要來源。據統計，2014年內蒙古牧民人均純收入達13 750元，其中政策性收入占到35%左右。同時，以草牧場承包面積為依據的補貼政策，凸顯出牧民草牧場承包經營權的重要性，使牧民對承包權、經營權的意識不斷加強，形成在草牧場流轉、承包權轉讓、草牧場征用等過程中保護生態、規范行為、依法護權的正確認識，對草原生態保護及草原確權工作起到了極大的促進作用。

二、落實補獎機制過程中存在的問題

補獎機制在保護草原生態、轉變畜牧業生產方式、保障牧民增收方面取得了明顯成效，但也有一些不盡人意的地方，使得政策效果有所打折。

1.補獎標準相對較低，沒有形成動態調整機制。一方面，同樣是為了保護生態而設立的政策，補獎機制的補貼和獎勵標準明顯低于退耕還林（90元/畝）、封山育林（70元/畝）的補貼標準，不利于帶動牧民積極性。特別是一些禁牧區牧民，因其承包草牧場全部劃入禁牧范圍，生產生活受到嚴重影響，對其今后發展埋下居多不確定性。另一方面，現行補助和獎勵標準以2010年的物價水平為參照物，未對其進行調整。然而五年來其他商品價格價格發生了很大的變化，降低了補獎機制的補助和獎勵效果。例如，2014年牧區牛羊肉價格比政策實施初期約漲50%～60%，牧民少養一只羊、一頭牛的經濟損失更加明顯。

2.補獎資金的地區間差異仍然存在，使政策效果各異。雖然補獎機制實施過程中采取了標準畝、保底封頂等措施，但由于我區區域間差異較大，不同的人文自然環境使政策效果在區域間存在較大差距。例如，對于草原面積廣闊、戶均承包草牧場面積較大的旗縣或嘎查，牧民原有生活和畜牧業基礎條件相對較好，而且普遍被劃入草畜平衡區。對當地牧民而言，以承包面積為基準的補獎資金，更多地變成了一種收入增加。而對于草原面積狹小、戶均承包面積較小的旗縣和嘎查，牧民原有生活和畜牧業基礎條件一般，而普遍被劃入禁牧區。對于他們而言，禁牧不僅對其畜牧業生產帶來一系列問題，以承包面積為基準的補獎資金也相對較少，與前者拿到的補獎資金差距較明顯。于是，兩者對補獎機制的態度和認知存在較大差異，必然導致政策效果的差異。

3.禁牧區牧民生活缺乏持續性保障。一方面，通過五年的政策實施，禁牧區牧民基本完成了減少牲畜頭數、縮小牲畜規模的工作，而國家補貼和牲畜一次性出欄收入使其牧民收入基本穩定或有所增加。然而，牧戶生產的持續性受到了極大的影響，即使通過幾年的努力草牧場生態恢復如初，牧民通過增加畜群，改善生活的可能性極小。因為，增加畜群不僅需要比當初更多的資金，也需要一定的生產周期；即使恢復畜群規模，剛剛恢復的草原生態也會受到破壞。另一方面，通過五年的努力，禁牧區大多數牧民仍沒有找到穩定的收入來源和明確的生活方向，仍處在迷茫或觀望狀態。近幾年，由于畜產品價格急劇波動性，牧民通過少養精養而增加收入的努力跟不上畜產品市場的快速變化，往往得不償失。而受宏觀經濟環境影響及牧民自身原因，他們也很難在其他行業找到立足之處。于是，僅靠禁牧補助，在牧區散養幾頭牲畜或在城市無所事事者不在少數。

4.對草原畜牧業的投入極少，草原畜牧業持續發展堪憂。近些年，特別是草原生態補獎機制實施以來，中央和自治區對草原生態建設和保護上的投資明顯增加，不僅是草原生態建設和保護實際效果上，也對加強全社會對草原生態保護意識的提高方面均取得了明顯的成效。然而，在此過程中，有些人或有些工程措施視草原畜牧業為草原生態建設和保護的影響因素，甚至視其為草原生態建設和保護的對立面，缺乏關注甚至忽略草原畜牧業的持續發展，對草原畜牧業與草原生態的協調發展產生不利影響。僅從草原畜牧業投資看，過去四年間內蒙古在草原生態建設和保護事業上的投資高達40億元，但草原畜牧業基礎設施建設上的投資僅為6億元。因缺乏草原畜牧業生產基礎設施的有效投資，現有牲畜棚圈、貯草棚、青貯窖、人工草場、畜牧業機械等條件無法滿足草原畜牧業的現代化發展。

三、完善補獎機制的對策建議

2015年補獎機制實施時間年滿五年，想必中央會繼續實施該政策。因此，在下一步政策制定和實施過程中，期望能夠對牧區特殊性進行深入調查研究，并關注上述問題，進一步完善政策實施方案，提升政策效果。

1.建議將補獎機制轉化成草原生態補獎長效機制。對于草原生態的恢復和保護而言，五年期有些短暫，生態環境雖有些改善，但還達不到完全恢復和穩定持續狀態。因此，應將補獎機制上升為一種長效機制。建立草原生態補獎的長效機制，不僅對草原生態恢復和保護問題上取得顯著成效，也為廣大農牧戶產生穩定、確切的心理預期，使其對未來的生產生活做出合理的選擇和適當的安排，避免草原生態保護的主體——農牧民為政策走向而擔憂，對未來的生產生活持不確定態度，進而使政策產生較好的效果，也可達到農牧民生活的穩定發展。

2.適當增加補獎標準，建立根據地區差異和物價變動進行適當調整的調節機制。一方面，根據畜產品及畜牧業生產資料價格總體水平，適當增加補獎標準，進而使其成為一種既定機制，在建立草原生態補獎長效機制的基礎上每隔二至三年對補獎標準進行適當調整。另一方面，繼續采取標準畝、保底封頂等適合大多數地區的措施，并對處在相對不利地位的草牧場承包面積較小的牧區及半農半牧區，出臺因地制宜的補獎方案，對其產業選擇及結構調整給予鼓勵和幫助。

3.完善以就業、技能培訓為主的社會化服務體系建設，為牧民生產生活提供有力保障。現如今，有一部分牧民已通過政策支持和自身努力，找到新的就業崗位，或對畜牧業生產經營方式進行的適當的調整，開啟了新的生產生活模式。然而，還有一部分牧民，特別是一些禁牧區牧民仍沒有找到可持續的生產生活途徑。在這種情況下，如果繼續實施禁牧政策，中央及自治區政府有必要對這部分人采取更具體的、更可行的、更合理的政策措施。其中，一方面進行思想意識引導，使其認識到在新的形勢和環境下如何進行新的選擇；另一方面從生產方式調整、轉業創業、就地或外出務工等方面，對其進行針對性的技能培訓，并出臺相關扶持政策，進一步完善和落實牧區社會化服務體系建設工作。

4.出臺草原畜牧業扶持政策，推進草原畜牧業穩定持續發展。草原生態、牧民和草原畜牧業是相輔相成、相互促進三位一體的完整系統，唯有三者的協調發展，才能維持系統的健康、穩定和持續。因此，強調草原生態保護與建設的同時，也要關注牧民，也要加強草原畜牧業的政策扶持，對其進行必要的政策支持和資金投入。其中，一是加大貯飼草棚、青貯窖、牲畜棚圈、飼草料基地等基礎設施建設上的投資力度；二是加強人畜飲安全飲水供給、旗蘇木嘎查三級救災應急飼料儲備基地建設等機制建設，增加人畜緊急救災方面的資金投入；三是安排地方優良品種保護及改良專項資金的同時，強抓草原畜牧業產品地方品牌保護和推廣工作，增加草原畜牧業提質增效及保護自身優勢方面的資金投入；四是規范草牧場流轉機制，重點扶持家庭牧場、牧民專業合作社等兩種新型經營主體的培育發展；五是建立天然放牧牛羊肉最低保護價格制度，降低非正常性市場價格波動對草原畜牧業造成的不利影響；六是宣傳推廣生態化飼養放牧方式，保留傳統放牧方式中的科學化、現代化、生態化的生產方法和技術，并結合現代飼養技術和管理模式，積極探索對生態友好型生產方式的補助獎勵機制。

[責任編輯 吳高君]