我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行中存在的問題及對(duì)策研究

申慧君

摘 要：我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)與完善一直以來備受關(guān)注，隨著內(nèi)控規(guī)范的推出與施行，各單位也在整體上提高了內(nèi)控意識(shí)，并加快了單位內(nèi)控制度建設(shè)的進(jìn)程，但具體從業(yè)務(wù)執(zhí)行層面上來看，各單位內(nèi)部控制仍存在一些束縛自身發(fā)展的問題。對(duì)這些問題進(jìn)行剖析，并提出具有針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)控控制；制度執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）13-0090-02

一、引言

我國(guó)事業(yè)單位作為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者，其內(nèi)控制度的建設(shè)與完善相關(guān)問題一直備受關(guān)注。為提高我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，我國(guó)財(cái)政部于2012年特別制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范，以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全及財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整，并對(duì)舞弊和腐敗進(jìn)行有效預(yù)防，同時(shí)提升公共服務(wù)的效率效果。近年來，在該規(guī)范的指導(dǎo)下，各單位領(lǐng)導(dǎo)逐步提高內(nèi)控意識(shí)，在遵循著全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性四大內(nèi)控原則的基礎(chǔ)上，通過明確單位內(nèi)部各崗位職責(zé)，單獨(dú)設(shè)立內(nèi)審、監(jiān)察、采購(gòu)、基建等業(yè)務(wù)部門，加強(qiáng)崗位人員的培訓(xùn)，提高關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)等措施，積極地建設(shè)并完善適合自身發(fā)展的內(nèi)控制度。盡管從單位整體層面上看來，各單位內(nèi)控制度建設(shè)的進(jìn)程得到了順利的推進(jìn)，但具體到各業(yè)務(wù)層面上內(nèi)控制度的執(zhí)行情況而言，各單位均不同程度地暴露出一些問題，這些問題短期內(nèi)可能會(huì)影響內(nèi)控作用的發(fā)揮，長(zhǎng)期則可能會(huì)對(duì)單位自身的發(fā)展帶來不利影響。

二、事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行中存在的問題

事業(yè)單位內(nèi)控制度是單位內(nèi)部控制執(zhí)行的準(zhǔn)則和前提，而內(nèi)控的有效執(zhí)行也為內(nèi)控制度作用的發(fā)揮提供了合理保障。財(cái)政部?jī)?nèi)控規(guī)范實(shí)施以來，事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)得到了各單位的一致重視，并取得了一定的進(jìn)展，但從實(shí)踐中各單位業(yè)務(wù)層面來看，內(nèi)控的執(zhí)行工作中仍存在一些問題亟待完善。

（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性

預(yù)算管理是單位內(nèi)控管理的重要環(huán)節(jié)，其有效的編制與執(zhí)行對(duì)內(nèi)控作用的發(fā)揮至關(guān)重要。目前部分負(fù)責(zé)預(yù)算編制的業(yè)務(wù)部門仍堅(jiān)持使用增減變動(dòng)法進(jìn)行預(yù)算編制，該法雖然相對(duì)省時(shí)省力，但仍存在不可忽視的缺陷：一方面，該方法是基于前期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，其不可避免地受到前期既成事實(shí)影響，從而可能使上個(gè)預(yù)算期的不合理因素得以沿襲；另一方面，僅結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和截至預(yù)算編制時(shí)點(diǎn)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行編制的預(yù)算難以精細(xì)化，在后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常會(huì)面臨著單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)和特點(diǎn)進(jìn)行預(yù)算追加及調(diào)整，這將直接降低預(yù)算執(zhí)行的剛性，并削弱預(yù)算管理的約束力。

（二）收支管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)，票據(jù)控制不夠到位

事業(yè)單位大都由國(guó)家出資設(shè)立，對(duì)其收入與支出的管理直接關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)的利用效率。而實(shí)踐中，一些單位在業(yè)務(wù)執(zhí)行層面對(duì)于非稅收入并沒有嚴(yán)格與各項(xiàng)支出區(qū)分開來，也沒有明確規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出的控制標(biāo)準(zhǔn)，這種業(yè)務(wù)流程上的不嚴(yán)謹(jǐn)為單位截留財(cái)政資金、設(shè)置賬外賬、挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等違法違規(guī)行為提供了滋生的沃土。此外，由于票據(jù)及印章的控制不足導(dǎo)致的收入延期入賬、未入賬等現(xiàn)象在事業(yè)單位中也時(shí)有發(fā)生。

（三）政府集中采購(gòu)缺乏驗(yàn)收機(jī)制，招投標(biāo)過程不夠透明

伴隨著事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，各單位也逐步規(guī)范內(nèi)部采購(gòu)活動(dòng)，大都依照現(xiàn)行財(cái)政政策采用政府集中采購(gòu)，但實(shí)務(wù)中，很多專業(yè)設(shè)備并不適合集中采購(gòu)，而單位內(nèi)部也并未成立與此相關(guān)的采購(gòu)與驗(yàn)收小組，這導(dǎo)致了部分金額很大的專業(yè)設(shè)備采購(gòu)后無(wú)法實(shí)現(xiàn)后續(xù)的驗(yàn)收和使用，造成了大量國(guó)有資源的浪費(fèi)。而少數(shù)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在物資采購(gòu)的招投標(biāo)中，并沒有遵循公開、公平、公正的原則，為謀取個(gè)人私利，利用職權(quán)進(jìn)行暗箱操作，更使得單位內(nèi)控管理流于形式，同時(shí)也給國(guó)家及社會(huì)利益帶來嚴(yán)重的損失。

（四）資產(chǎn)管理不夠清晰，固定資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)

事業(yè)單位資產(chǎn)的購(gòu)置大部分由國(guó)家出資完成，這曾一度造成各單位對(duì)內(nèi)部資產(chǎn)“重購(gòu)置，輕管理”的錯(cuò)誤觀念，政府集中采購(gòu)制度執(zhí)行以后，單位資產(chǎn)的盲目購(gòu)置雖得到了一定的控制，但一些單位對(duì)于其內(nèi)部資產(chǎn)尤其是固定資產(chǎn)的存放、使用情況及處置仍未設(shè)立相關(guān)備查賬簿，也未安排專人進(jìn)行管理和定期盤點(diǎn)，這不僅會(huì)導(dǎo)致單位固定資產(chǎn)的價(jià)值賬實(shí)不符，甚至?xí)纬纱罅抠~外資產(chǎn)，從而使單位資產(chǎn)陷入無(wú)序管理中，同時(shí)造成國(guó)有資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。

此外，一些單位在內(nèi)控執(zhí)行中所暴露出來的項(xiàng)目建設(shè)缺乏調(diào)研及可行性研究、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)及越權(quán)簽訂合同等問題也嚴(yán)重地影響到單位內(nèi)控制度作用的發(fā)揮，制約了單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、完善內(nèi)控制度，規(guī)范業(yè)務(wù)層面內(nèi)控執(zhí)行的對(duì)策

（一）科學(xué)預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算約束

預(yù)算管理是單位內(nèi)控制度的重要環(huán)節(jié)，科學(xué)的預(yù)算編制和嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行不僅可以提高單位管理效率，還有助于內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算管理而言，至少可以從以下兩點(diǎn)進(jìn)行完善：一方面，各單位應(yīng)提高對(duì)預(yù)算編制工作的重視，結(jié)合自身特點(diǎn)選用更為客觀和科學(xué)的零基預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制，降低上期預(yù)算中不合理因素沿襲的可能；另一方面，各單位應(yīng)設(shè)置相關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行把關(guān)，定期檢查預(yù)算是否得到執(zhí)行及預(yù)算執(zhí)行效果，從而強(qiáng)化預(yù)算管理的約束力。

（二）嚴(yán)格收支管理，加強(qiáng)票據(jù)控制

單位內(nèi)部應(yīng)依照內(nèi)控規(guī)范的指引，對(duì)單位的各項(xiàng)收入進(jìn)行歸口管理，嚴(yán)格進(jìn)行會(huì)計(jì)核算及合同管理，嚴(yán)防賬外賬的設(shè)立，同時(shí)對(duì)于單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)支出，應(yīng)明確支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控報(bào)銷流程，以抑制單位虛報(bào)支出、截留財(cái)政資金等違法違規(guī)活動(dòng)的發(fā)生。此外，各單位還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各類票據(jù)的領(lǐng)用、核銷等活動(dòng)的控制，設(shè)立專門的崗位，指派專人負(fù)責(zé)管理，并單獨(dú)設(shè)立票據(jù)備查簿，以防范單位內(nèi)部“小金庫(kù)”的形成。

（三）完善采購(gòu)驗(yàn)收機(jī)制，嚴(yán)控采購(gòu)過程

為應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段事業(yè)單位采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)中遇到的各種問題，各單位應(yīng)成立專門的采購(gòu)小組，對(duì)采購(gòu)預(yù)算、招投標(biāo)管理及驗(yàn)收過程嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)于非政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)小組應(yīng)根據(jù)單位預(yù)算制訂采購(gòu)計(jì)劃，積極參與評(píng)標(biāo)、議標(biāo)過程并記錄，以防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；對(duì)于政府集中采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)小組應(yīng)及時(shí)關(guān)注采購(gòu)合同履約情況，并配合采購(gòu)需求部門及設(shè)備管理部門做好驗(yàn)收工作，以降低浪費(fèi)國(guó)家資源的可能性。

（四）加強(qiáng)資產(chǎn)管理，優(yōu)化資產(chǎn)配置

鑒于事業(yè)單位的特殊性，其資產(chǎn)大都由國(guó)家出資購(gòu)置，這客觀上就要求各單位加強(qiáng)資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效率，合理保證單位資產(chǎn)的安全和完整。具體而言，一方面，單位內(nèi)部應(yīng)單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)管理部門，對(duì)固定資產(chǎn)的購(gòu)置、存放、使用、維護(hù)及處置情況進(jìn)行清晰而詳細(xì)的記錄，以保證賬面資產(chǎn)真實(shí)、完整。同時(shí)，各單位還應(yīng)結(jié)合詳細(xì)的備查信息定期或不定期地對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，并對(duì)盤點(diǎn)結(jié)果及時(shí)處理，以準(zhǔn)確核算資產(chǎn)價(jià)值，提高資產(chǎn)使用效率。另一方面，對(duì)于單位流動(dòng)資產(chǎn)，單位內(nèi)部要建立適合自身特點(diǎn)的日常監(jiān)管程序，明確資金流向，嚴(yán)控資金調(diào)撥權(quán)限，以確保資金安全，優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。此外，各單位還要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)及合同管理，特別要做好工程立項(xiàng)前期準(zhǔn)備，以確保立項(xiàng)可行、評(píng)審科學(xué)，合同的訂立合規(guī)、執(zhí)行有效。

綜上，內(nèi)控制度的建設(shè)為內(nèi)控執(zhí)行提供了準(zhǔn)則和前提，而內(nèi)控制度的執(zhí)行則貫穿于單位內(nèi)部業(yè)務(wù)層面管理的全過程，因而在預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同管理等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對(duì)內(nèi)控的執(zhí)行進(jìn)行有效規(guī)范，不僅可以保證事業(yè)單位內(nèi)控制度作用的有效發(fā)揮，也從整體上提高了單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，有利于單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并有助于其管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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