新農村建設中農村基層組織工作人員職務犯罪探析

邵勇嘉　王恩茂

摘 要：立足于新農村建設的需要，國家對農村投入不斷加大，對農村發展日益重視。通過一系列政策使得農民生活水平不斷提高，農民生活日益富足。但與此同時，農村基層組織人員的權力不斷增大，這為涉農職務犯罪提供了可乘之機。重慶市作為大農村與大城市相結合的城市，近年來農村職務犯罪呈高發態勢。以重慶地區為視角，從相關案例為切入點，探求新農村建設中農村基層組織工作人員職務犯罪的特點、成因，并提供相關具有針對性的對策及建議。

關鍵詞：新農村建設；基層職務犯罪；具體成因；犯罪預防

中圖分類號：D924.11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0192-04

自2013年最高檢開展全國檢察機關查辦和預防發生在群眾身邊、損害群眾利益職務犯罪專項工作以來，截至2015年5月，各級檢察機關共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪28 894人，占同期檢察機關立案查辦職務犯罪總人數的22%。農村基層組織工作人員職務犯罪已經成為職務犯罪中不可忽略、不可輕視的組成部分。

重慶位于我國西南部，地形復雜，是一個大城市、大農村、大庫區集于一體的特殊直轄市，農村地域廣闊。據統計，2014年重慶市共有2 246.31萬農村人口，共有14個國家扶貧開發重點區縣，有4個市級扶貧開發重點區縣，15個非重點區縣有扶貧開發任務。

目前，農村基層組織工作人員職務犯罪日益頻發，有效治理該種職務犯罪，對推進城鄉一體化建設，建設社會主義新農村，全面建設小康社會有巨大的推動作用。

一、重慶市農村基層組織工作人員職務犯罪基本情況

（一）農村基層組織人員的基本概念

根據《中華人民共和國刑法》第93條：本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。

2000年，全國人大常委會專門對刑法第93條規定的“依照法律從事公務的人員”做了立法解釋，解釋如下：村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”：（1）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（2）社會捐助公益事業款物的管理；（3）國有土地的經營和管理；（4）土地征用補償費用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協助人民政府從事的其他行政管理工作。

（二）當前重慶市農村基層組織工作人員職務犯罪的基本情況

2013年1月至2014年6月，重慶市檢察機關共立案查辦村社干部職務犯罪148人，約占同期查辦職務犯罪案件總人數1 475人的1/10。2015年重慶市檢察機關共查辦696人，其中涉農領域所占比例最大，共查處新農村建設、惠農資金管理等涉農領域202人，占總查辦人數的近三成。

（三）農村基層組織工作人員職務犯罪的特征

1.罪名相對集中，作案手段簡單且較為相似。據統計，在2013年1月至2014年6月查辦村干部職務犯罪案件148人中，涉嫌貪污犯罪119人，占比達80.4%；涉嫌賄賂犯罪22人，占14.9%；挪用公款7人，占比4.7%。

貪污、挪用案件行為人多采用弄虛作假手段騙取資金，以虛報賬目、虛增數量、收入不入賬的方式為作案手段極為突出。例如，2012—2014年，被告人陳某某等人在受重慶市??鎮人民政府委托，協助鎮人民政府復墾辦在??鎮??村實施復墾工作期間，利用協助實施復墾工作的職務之便，采取虛報已經拆遷安置的屋基面積的手段，騙取國家復墾補助資金人民幣427 234.85元。

對于受賄案件而言，多為利用在扶貧、移民、救濟款物的管理；國有土地的經營和管理；土地征用補償費用的管理；有關計劃生育、戶籍、征兵工作等方面的職務便利，收受他人財務。例如，墊江縣某村村主任利用自己在計劃生育和戶籍職務上的便利，共接受6次受賄，受賄數額達30 400元。

2.涉案面廣，重點涉案領域突出。從重慶市近年來查處的涉農職務犯罪案件來看，主要發生在農村基礎設施建設、套取補貼資金、征地拆遷等方面。例如，自2011—2013年，在重慶合川、北碚等區縣相繼開展的農村改廁項目當中，村干部在組織改廁項目過程中偷工減料，并通過虛報廁所數量、更改會計賬目等手段以獲取更多改廁資金，并將改廁資金侵吞。類似此種貪污、職務侵占案件不勝枚舉。

3.犯罪集團化，多為集體共同犯罪。涉案人員為獲得利益，多為利用職務上的便利相互勾結、共同作案。以村支書、村長、村會計串通作案尤為突出。被告人鄭某為村支書，在協助政府從事行政管理工作中，利用職務上的便利，伙同村會計通過偽造承包合同的方式共同騙取國家退耕還林補助款44 592元、單獨騙取易地搬遷補助款16 000元，共計60 592元。從縱向來看，農村基層組織工作人員職務犯罪在協助上級人民政府行政工作時，與從事相關工作的公職人員上下串通，互相為對方謀取利益。

二、農村基層組織工作人員職務犯罪頻發的原因

（一）農村財務資金管理混亂

農村財務資金管理混亂，出現賬目不明，收支不入賬，收入賬前后審核不嚴等一系列問題。部分農村的財務管理水平較低，且賬目設置不規范。不少會計人員缺乏財經紀律觀念，財會業務水平低，賬務管理混亂。村支書、村主任、村會計之手，他們兼具資金的接收者、管理者、分配者三種身份于一體，權力集中在少數村干部手中，不可避免地存在著不公開、不透明的現象，這就為村干部貪污、挪用公款等腐敗行為提供了“溫床”。

（二）監督機制不完善

村民委員會是基層群眾性自治組織，村民委員會的權力來自村民，村民有權利實行民主監督。對于村民民主監督而言，內部監督并沒有起到過多作用。一方面，村內監督不能。我國農村空心化程度嚴重，年輕勞動力多為進城打工，留守村中多為低文化的老幼婦孺，無暇顧忌村中賬務。其次，在習慣逆來順受的小農思想支配下，農民不懂或不敢監督，畏懼村干部，害怕其打擊報復。另一方面，對口上級主管部門監管不力，監督工作更多的是流于形式，對村級行政管理常處于一種“睜一只眼、閉一只眼”的狀態；更有案例表明村干部同上級政府領導串通一氣，同流合污，通過村干部“上交”好處費等形式，對農村基層人員職務犯罪包庇縱容。

（三）傳統官本位思想仍舊存在

雖然社會進步，經濟發展，法律不斷健全，但“基層上看去，中國社會是鄉土性的”。中國長期處于小農社會，農村大多具有階級性和封閉性特點。這使得農民長期缺失民主觀念，農民對其“父母官”言聽計從，權利意識、主人翁意識淡漠，認為自身與參政距離較遠意識較嚴重。對于農村基層組織工作人員而言，依舊存在特權思想、族長家長制等封建意識，為謀取利益不擇手段，不計法律后果。

（四）農村基層組織工作人員素質較低，法律意識淡薄

近年來，大學生村官工作為農村建設增添了新動力，但存在村官不進村的現象。農村基層工作組織人員隊伍依舊以當地村民為主，有些村主任、村支書、村會計是親屬關系，更有一人身兼數職。如奉節縣某鎮某村黃某兼任村主任及村會計，與他人合謀貪污退耕還林補助資金。另外，從農村選舉層面來講，一些地方由于缺少必要的引導和監督，致使一些素質低的人員被選舉到村基層組織崗位上，埋下了發生職務犯罪問題的隱患。基層干部長期工作在農村，消息閉塞，學習相關政策和法律法規的時間和機會較少，不能深刻理解其自身身份及具體罪名的構成，不能及時認識到自己的行為可能已經觸犯法律。

三、農村基層組織工作人員職務犯罪的防范對策

農村基層人員職務犯罪案件大量發生是多方面原因共同造成的，必須采取全方位的多管齊下的措施和手段，從根本上對其加以預防和遏止。在社會主義新農村建設的大背景下，應從經濟建設、政治建設、法治建設及刑法對策四個方面來防范農村基層組織工作人員職務犯罪。

（一）經濟建設方面的對策

1.降低基層職務犯罪回報率。從承擔的風險以及預期的獲利來看，挪用公款無疑是高回報、低風險的典型。然而當農村經濟發展起來，村民和村干部不再為幾萬元發愁的時候，再為了幾萬元的收益而觸犯法律的行為將變得不那么誘人。村干部的腰包鼓了，自然也減少了其以觸犯法律為代價的犯罪行為的發生。

2.以經濟發展促使政治進步。當今，中國已經進入工業反哺農業的發展階段，中國的問題更多的也是農村的問題。隨著城鄉經濟差距的逐漸拉大，越來越多的人從農村流向城市，從西部流向東部，造成的后果就是貧富差距越拉越大，城市人滿為患，農村老弱留守。雖然有國家政策的大力扶持，然而農村只有找到自身的經濟發展出路才能吸引更多的資金和人才回流。只有資源和人才在農村匯集時，農村才能走向經濟進步，而正是經濟的發展，才能滋養人們對公平、民主政治的渴望。

（二）政治建設方面的對策

1.完善村級財務管理機制。財務管理混亂是滋生腐敗問題的溫床，建立健全農村財務管理制度，實行收支兩條線，真正做到村務公開。嚴格遵守《中華人民共和國村民組織法》，建立村務檔案。村務檔案應當真實、準確、完整、規范。村委人員要認真履行財務手續和執行財務制度，堵塞財務管理漏洞。設置村務公開欄，向村民定期公開財務收支情況、重大項目建設等內容。杜絕收入不入賬等問題發生。定期培訓財務人員，提高財務人員工作水平和自身素質，確保賬務做到明晰。

2.構建有效可行的監督機制。建立以村民為基礎的內部監督機制，定期進行村務公開，重大村務活動應當有村民代表參與。建立起有村民推選產生村民監督小組，對村務決策、村務公開和農村基層組織工作人員廉潔性進行監督。提高村民參與村中事務的積極主動性，充分發揮自我管理、自我教育、自我服務。健全鄉鎮政府部門外部監督，明確鄉鎮政府對村委會監督職責。加強與農村基層組織工作人員對話，對重大事項進行全程跟蹤，定期審計村務賬務，走訪鄉村深入實踐。鄉鎮政府也應對自我進行反腐敗教育，對監督事項、監督行為、監督作坊進行明確規范，防止鄉鎮政府以監督為名干涉村民自治。

3.加強基層黨組織建設，優化干部的任用和管理。首先，充分發揮基層黨組織對農村建設的基礎性作用，加強對村委人員的教育和管理。其次，應加強對村委人員的任用和管理，開展村官選拔制度，提高擔任村干部的任職資格和任職條件，各級部門要引導村兩委會的選舉工作，真正做到民主選舉，預防黑幕選拔。再次，提高農村基層組織工作人員社會福利待遇，建立激勵機制，綜合考量其政績及自身素質等方面因素，采取獎金等方式獎勵。最后，使大學生村官工作落到實處，使優秀人才真正參與到基層建設，建立一支具有較高素質的農村基層工作人員隊伍。

（三）法治建設方面的對策

1.培育農民群眾的法治意識和民主觀念。廣大農民群眾的法治意識淡薄，缺乏民主思想。立足于農村實際情況，做到深入化實質化普法。增強民主意識，讓其真正參與到民主選舉。民主監督、民主管理、民主決策。摒棄對農村基層組織工作人員是“土皇帝”“大族長”的錯誤認識。運用多種方式形式進行法律宣傳，增強法制觀念的培養和防范意識的構架。當遇到侵犯自身權利的事情時，能夠用法律手段維護自己權利，做到敢發聲，能發聲，正確發聲。

2.加強法制宣傳教育，提高自律和守法意識。對于農村基層組織人員，首先，著重要解決封建特權、貪圖享樂及宗族家長制等腐朽落后思想，為其建立起為群眾謀福利、全心全意為村民服務的意識。其次，加強對農村基層組織人員的法律意識，進行普法宣傳，尤其是刑法及村民委員會組織法，告知其犯罪紅線。再次，開展警示教育，廉政教育警示，通過對身邊職務犯罪人員以身說法，使其汲取教訓，提高廣大基層組織人員知法、懂法、守法的意識，增強抵御誘惑的能力。

3.構建“村村通”下的“陽光政府”。2015年十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中提出了“互聯網+”行動計劃。在大信息時代下，信息網絡已經成為公民與政府對話的重要平臺。隨著社會主義新農村建設項目的推進，農村經濟的發展以及農民文化水平的提高，網絡的村鎮化普及也變得可能和迫切。“村村通”的實現將使各種便民利民信息在第一時間通過廣播、電視、網絡傳遞到每家每戶，對于國家補助項目資金情況、村內賬目的收支情況等等信息實現實時了解監督，也讓鄉村級的“陽光政府”成為可能，讓基層職務犯罪無所遁形。

（四）刑法方面的對策

1.完善立法細則。十八大以來，黨和國家的反腐力度不斷加大，無論是大老虎還是小蒼蠅都同等重視。然而我國刑法對職務犯罪的規制只限于具體的幾項罪名，未制定出專門的反腐敗法。雖然自《刑法修正案（九）》出臺后，修改了貪污受賄犯罪的定罪量刑標準，但隨著錢權交易、權權交易形式的多樣化，罪名上無法涵蓋所有的職務犯罪類型。而且基層職務犯罪具有涉案面廣、發現難、取證難等特點，建議正在制定《中華人民共和國反腐敗法》應專門一章規定農村基層組織工作人員職務犯罪。

2.發揮司法能動性。自2015年11月1日起正式施行的《刑法修正案（九）》刪除了對貪污犯罪的具體量刑數額，改為“數額+情節”，并同時考慮犯罪嫌疑人的認罪態度，極大地提高了司法審判的主觀能動性。能動司法使得受賄罪與瀆職罪被定罪的可能性、刑罰嚴厲性都大大提升。概言之，整個過程的預期刑罰成本升高，而受賄的犯罪收益降低，刑法對策就對犯罪產生了“抑制”作用，從而防腐敗提供助力。

3.行賄受賄兩手抓。自2013年至今，重慶地區共審理行賄案130余例，受賄案1 200余例，存在明顯的“重受賄、輕行賄”的現象。然而行賄與受賄造成的社會影響同樣惡劣，“行賄情罪”的假象為“權力尋租”創造更多可能，也誘發更多的錢權交易。《刑法修正案（九）》雖加大了對行賄罪的處罰力度，仍需執法人員嚴格執法，行賄受賄兩手抓，遏制腐敗毒瘤。

四、結語

在十八屆五中全會提出的全面建成小康社會新的目標要求中，到2020年“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧”備受關注。對于農業大國來講，新農村建設更是尤為突出。“十三五”期間，國家繼續加大對農村發展的扶持力度，而農村基層組織工作人員職務犯罪無疑是新農村建設過程中的一大阻礙，故此加大對農村基層組織工作人員職務犯罪問題關注及相關預防顯得十分重要。預防職務犯罪，推動農村經濟社會建設工作順利進行，是我國實現改善民生大計、實現共同富裕的重要保障。

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Abstract：Based on the needs of the new rural construction，the countrys increasing investment in rural areas，is becoming more and more attention to the rural development.Through a series of policy makes the rural living standards continue to improve，farmers increasingly affluent life.But at the same time，the rights of rural grassroots organizations continue to increase，this provides an opportunity for agricultural duty crime.Chongqing as a large rural combined with big city，countryside into a high-risk situation of duty crime in recent years.In this paper，in the perspective of Chongqing region，from the relevant case as the breakthrough point，to explore the new rural construction of rural grassroots organization staff duty crime causes and characteristics of and provide targeted countermeasures and Suggestions.

Key words：new rural construction；primary duty crime；specific causes；crime prevention

[責任編輯 陳 鶴]