全民參與 開放共治 共建共享和美善治中山

雷彪

中山社會治理創(chuàng)新探索主要分三個方面，一是為什么要探索全民參與社會治理，二是如何推進全民參與社會治理，三是幾點工作體會。

一、為什么要探索全民參與社會治理

作為一個地方黨委政府，發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責任。一方面是要凝聚各方力量，抓好經(jīng)濟建設(shè)促發(fā)展，做大蛋糕；另一方面要調(diào)節(jié)各方利益，抓好社會建設(shè)保穩(wěn)定，分好蛋糕。改革開放以來，中山的經(jīng)濟高速增長，是廣東省著名的“四小虎”之一。2015年中山的GDP已達3010億元。縱觀2005至2015這十年的經(jīng)濟指標，中山市人均GDP從2005年0.45萬美元，到2010年近0.9萬美元，再到2015年的1.5萬美元，平均每年增長12.8%。按經(jīng)濟學家的常規(guī)判斷，中山也算是踏入了高收入社會的門檻。老百姓富了之后如何提高安全感和幸福感？必須在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，高度重視社會建設(shè)，努力改變經(jīng)濟建設(shè)一條腿長，社會建設(shè)一條腿短的狀況，不斷加強民生改善和保障，提升公共服務(wù)水平，不斷加強社會治理創(chuàng)新，努力構(gòu)建和美善治中山。這十年，我們深感經(jīng)濟保持持續(xù)增長的不易，更深感社會建設(shè)富有挑戰(zhàn)性。我們認為經(jīng)濟不管如何發(fā)展，最終落腳點還是要體現(xiàn)在民生福祉的改進，體現(xiàn)在社會的和諧善治。

黨的十七大對社會建設(shè)做了明確的部署，十八大以后，中央對社會治理創(chuàng)新提出了新要求，雖然點了題，但破題還是看地方。廣東省從2011年起，加快了社會建設(shè)步伐。中山作為較早探索社會建設(shè)和社會治理創(chuàng)新的城市，積極開展實踐創(chuàng)新和理論探索，逐步形成了一個清晰思路。最近中央政法委召開全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議，中山市全民參與社會治理模式在會上受到表揚。

綜合這些年的探索和實踐，我們認為社會治理應(yīng)考慮三塊內(nèi)容，即社會管理、社會自治和社會基礎(chǔ)，這三者構(gòu)成了系統(tǒng)的社會治理。第一塊社會管理注重自上而下，以權(quán)力為主導，重在黨政部門勇于擔當“有為而治”，包括民生保障和問題治理，化解各類矛盾，維護穩(wěn)定等。第二塊社會自治，注重自下而上，以權(quán)利為主導，重在動員群眾、基層組織“無為而治”，包括社區(qū)自治、社會組織自治等協(xié)商治理等。兩者需建立在共同的社會基礎(chǔ)之上，這個基礎(chǔ)包括與社會建設(shè)密切相關(guān)的經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)建設(shè)，以及德治與法治、社會建設(shè)規(guī)劃等，如果把社會管理看作“樹干”，社會自治則可以看成“樹葉”，社會基礎(chǔ)則是“樹根”，人民幸福感、獲得感則是“樹花”。基于這三個層次的系統(tǒng)治理，才可能實現(xiàn)社會治理的“善治”。這個“善治”具體來說，是在黨的領(lǐng)導和法治的基礎(chǔ)上，社會管理和社會自治有機統(tǒng)一、和諧運行，社會既安定有序，又充滿活力，群眾既有凝聚力，又有創(chuàng)造力，最終實現(xiàn)“個人自由發(fā)展，為一切人自由發(fā)展的條件的聯(lián)合體”。基于這樣的總體認識，中山市針對中山現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)、城市二元矛盾，提出了社會建設(shè)的具體理念。簡單來說是，一個理念，二個突破，三個共享，即堅持以包容增長、共建共享的理念為引領(lǐng)，破解城市人與農(nóng)村人，本地人與外地人兩個二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)共享經(jīng)濟發(fā)展成果，共享基本公共服務(wù)，共享平等發(fā)展機遇。這個理念從2011年至今，我們一直堅持在做，這個理念也與十八屆五中全會提出的“ 構(gòu)建全民共建共享社會治理格局”高度契合。

以這樣的理念和思路為指導，我們開始了實踐的探索，這幾年相繼開展了全民修身、全民治安、全民公益等一系列全民參與社會治理的行動，通過項目化、精細化的系列全民行動，從社會管理、社會自治、社會基礎(chǔ)三個維度，系統(tǒng)地來推動社會治理。一方面是從社會管理角度，強化黨政部門擔當，強化民生保障，堅持問題導向和需求導向，積極創(chuàng)新、破解社會治理難題。另一方面，從社會自治角度，積極培育社會組織，激發(fā)群眾活力自我服務(wù)，主動參與社會治理。還有一方面，堅持德治與法制，治標與治本相結(jié)合，夯實共建共享的社會基礎(chǔ)。

二、如何推進全民參與社會治理

回顧中山的探索創(chuàng)新，是從實踐上升為理論，再由理論來指導實踐的一個過程。

第一，全民參與社會治理創(chuàng)新行動的具體實踐。

近年來，中山市委市政府相關(guān)部門先后在公共文化、公共安全和公共服務(wù)領(lǐng)域開展了全民修身、全民創(chuàng)文、全民治火、全民治安、全民防醫(yī)鬧、全民除三害、全民禁毒、全民公益和全民健身等一系列行動，成效明顯，先后獲得劉云山、胡春華等中央和省委領(lǐng)導同志的肯定。我們感覺到全民參與社會治理系列行動之所以取得較好的成效，關(guān)鍵在于全民參與，在于調(diào)動了黨政部門、企事業(yè)單位、社會組織和市民群眾等各社會治理主體的積極性。同時，我們也感覺到各個全民參與社會治理創(chuàng)新行動之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)不夠，系統(tǒng)性、規(guī)律性還不夠清晰，實踐迫切需要理論來提升，來推動。

第二，全民參與社會治理行動的理論探索

為了總結(jié)全民參與社會治理系列行動經(jīng)驗，探索全民參與社會治理行動的規(guī)律，市委安排市社工委組織省市相關(guān)專家成立課題組，進行研究攻關(guān)，集中梳理、提煉中山系列全民參與社會治理行動經(jīng)驗。該課題先后被列入中山市與省社科院和省社工委共同研究的重大課題。市委主要領(lǐng)導結(jié)合群眾路線教育，親自撰文進行了理論探討，課題組梳理了《主打“全民牌”，推進全民參與社會治理》經(jīng)驗材料，獲省委副書記馬興瑞同志批示表揚肯定。在北京大學城市治理研究院、國家行政學院等專家的支持下，課題組經(jīng)過深度調(diào)研，提煉了中山各項全民參與社會治理行動的共性規(guī)律。

概括來說，中山全民參與社會治理是基于社會管理、社會自治、社會基礎(chǔ)三個維度，以黨政部門為主導，以群眾需求和問題治理為導向，積極推動黨政部門，企事業(yè)單位、社會組織、市民群眾等各社會治理主體，主動擔當，勇于創(chuàng)新，通過不斷擴大組織化參與平臺渠道，強化社會動員，推動全民“齊”參與、“愿”參與、“能”參與。同時，以“形成共同價值目標，共同解決社會治理難題”為導向，推動全民的“真”參與，“常”參與，推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建全民共建共享幸福和美中山的格局。

中山提出的全民參與社會治理“五字”模式，第一是堅持從問題入手，以問題為導向，以解決問題為目的，針對不同群體的需求和動機，分類動員促政府各級部門、各事業(yè)單位、社會組織和市民群眾等各社會主體“齊”參與。第二是從群眾的切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，以民生建設(shè)激發(fā)活力，以身邊典型激發(fā)活力，以重獎舉報激發(fā)活力，促全民“愿”參與。第三是暢通全民通過社會組織參與的渠道，暢通全民通過基層單位參與的渠道，促全民“能”參與。第四是運用項目化方式推進社會治理，為全民參與提供了看得見、摸得著的載體，促全民“真”參與。第五是規(guī)劃先行，健全機制，強化統(tǒng)籌、考核和經(jīng)費保障，促全民“常”參與。

中山全民參與社會治理的“五字”模式，之所以能夠?qū)⑷罕姟敖M織起來”，讓市民“活躍起來”，使政社“互動起來”，促地方“發(fā)展起來”，其根本原因在于其符合黨的群眾路線的根本要求，符合探索社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。“五字”模式的核心是健全“黨政主導，社會動員，全民參與”的工作體系，最大限度地激發(fā)人民群眾的主人翁意識、責任意識、法制意識和道德意識，搭建不同群體共同利益的實現(xiàn)平臺，鼓勵更多的群眾參與到公共事務(wù)管理中來。其中，“齊”參與解決參與的主體問題； “愿”參與解決參與的動力問題；“能”參與解決參與的路徑問題；“真”參與解決參與的程度問題；“常”參與解決參與的常態(tài)機制問題。

第三，從全民參與社會治理理論探索到指導實踐。

去年1月，市委市政府在“五字”模式研究基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于進一步推進全民參與社會治理工作的意見》，明確了全民參與社會治理的目標和原則，制定了全民參與的一系列常態(tài)化機制，健全全民參與的組織化機制，提出打造全民參與系列品牌的部署，并在去年開展項目化推進工作。為進一步加強社會治理，從實踐到理論再到實踐的雙向促進，市委市政府和中央編譯局、北京大學合作共建了中國社會創(chuàng)新（中山）基地。作為中山市社會治理創(chuàng)新的核心平臺和全民參與社會治理行動的總部，基地聯(lián)合了國內(nèi)社會建設(shè)高端研究資源，設(shè)立了博士后研究基地和社會創(chuàng)新項目研發(fā)中心。并以此聯(lián)動市級社會創(chuàng)新觀察項目，對中山基地社會治理的實踐進行進一步理論指導和提升。我們先后確定了“全民創(chuàng)食安”、“全民創(chuàng)平安出租屋”等10個共建項目，委托周紅云副院長團隊專家進行點對點優(yōu)化扶持。

回顧中山全民參與社會治理，正是從實踐探索到理論提煉，再返回指導實踐，這樣一個實踐論的過程。

三、全民參與社會治理的幾點體會

治理是一個自上而下與自下而上互動的過程，強調(diào)政府與社會通過合作協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認同和共同目標等方式實施對公共事務(wù)的管理，從而尋求政府與公民對公共生活的合作管理，實現(xiàn)公共利益最大化。中山全民參與社會治理改變了政府唱獨角戲的局面，減少了群眾缺乏參與引發(fā)的誤解，讓黨委政府的決策與群眾的需求更加一致，推動了社會治理逐步走向源頭治理、綜合治理、依法治理和精細治理，讓群眾在共建共享發(fā)展中體會到更多的獲得感、存在感和幸福感。具體說來有幾點體會。

1.全民參與社會治理堅持以社會善治為目標，優(yōu)化了政府、社會和市場的關(guān)系，有利于打造開放共治的命運共同體。

現(xiàn)代社會，政府、市場、社會扮演不同角色，政府單打獨斗已不適應(yīng)人們對公共服務(wù)需求多樣化、社會問題復雜化的新形勢，只有分工負責、良性互動，才能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同治理好社會，尤其是社會組織是現(xiàn)代社會治理不可或缺的重要主體。中山市全民參與社會治理是鮮明的“政府、市場、社會”多元主體共治，各全民參與社會治理系列行動是在保證“黨委領(lǐng)導、政府負責”的前提下，積極推進“社會協(xié)同、公眾參與”，最大限度地發(fā)揮社會主體，特別是社會組織、群團組織和廣大人民群眾參與社會治理、公共服務(wù)的積極作用。同時運用利益引導、商業(yè)運作推進開放共治，通過購買服務(wù)、項目外包等方式，發(fā)揮各類社會服務(wù)機構(gòu)、社會企業(yè)和事業(yè)單位優(yōu)勢，提高社會治理的市場化水平。

2.全民參與社會治理堅持黨的領(lǐng)導和群眾的主體地位，雙向促進了社會管理和社會自治，有利于構(gòu)建全民共建共享的格局。

社會治理是億萬人民的事業(yè)。只有“依水行舟”，才能源源不斷地從人民群眾中汲取智慧和力量，使社會治理永葆生機活力。中山全民參與社會治理一方面突出黨的領(lǐng)導，強化黨政部門主動擔當，加強聯(lián)動融合、精細統(tǒng)籌，破解重點、難點社會問題。另一方面又堅持人民主體地位，健全以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的基層社區(qū)治理體系，加強對涉及群眾切身利益的公共事務(wù)，加強協(xié)商民主，充分尊重民意、民智、民權(quán)，不斷激發(fā)群眾和社會組織的參與活力。同時，著力織造全民參與的細胞網(wǎng)絡(luò)，讓村居、社會組織、學校、醫(yī)院、企業(yè)成為一個又一個的“參與”細胞，通過有序的社會自治，滿足多元化、個性化的群眾需求。

3.全民參與社會治理堅持以德治與法治相結(jié)合，夯實了共建共享的社會基礎(chǔ)，有利于推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

依法治國是我國的基本方略，法治也是社會治理的最優(yōu)模式。中山市扎實推進全民參與社會治理的過程也是社會治理法治化的過程。在全國地級市中，率先出臺中長期社會建設(shè)規(guī)劃綱要之后，又出臺了《關(guān)于進一步推動全民參與社會治理工作的意見》。逐步形成了全民參與重大公共事務(wù)的全鏈條機制、全民參與社會治理的組織化機制、項目化推進機制等常態(tài)化機制。

在全民修身、全民治安、全民禁毒、全民創(chuàng)業(yè)、全民防“醫(yī)鬧”、全民創(chuàng)“食安”等方面行動出臺了一系列政策文件，讓全民參與社會治理既有自上而下的強制性和制度性治理，也有自下而上的協(xié)商、合作的協(xié)作性治理。實踐告訴我們，當法治成為全社會的價值追求和行為模式時，很多難題就會迎刃而解。社會治理必須堅持法治與德治的有機結(jié)合。全民參與社會治理系列行動中的全民修身、全民創(chuàng)文、全民公益等公共文化、公共服務(wù)品牌行動，堅持社會主義核心價值觀引領(lǐng)，潤物無聲，將參與意識、意愿的提升和參與渠道的暢通、平臺的搭建相結(jié)合，形成參與的整體的工作思路和制度設(shè)計，不斷推動社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。