論云南脫貧戰略

郭昆 石修俊

摘 要：云南是集邊疆、山區、民族、貧困為一體的省份，省情決定了其在推進精準扶貧工作中面臨巨大的困難，要實現從2015年起，每年100萬以上貧困人口脫貧的目標，需要政府部門和其他社會力量聯合起來，從戰略層面科學設計脫貧路徑，在明確脫貧重點的前提下，遵循先易后難原則逐一實現脫貧目標。

關鍵詞：云南；脫貧；困境；戰略目標；戰略選擇

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0062-02

云南地處中國西南邊陲，是集邊疆、山區、民族、貧困為一體的省份。到2014年底，全省還有貧困人口560萬人、占總人口的11.88%、居全國第二位，其中深度貧困人口近120萬人，貧困的現狀和成因在西部少數民族貧困地區具有代表性。貧困地區和貧困群眾是云南與全國同步全面建成小康社會的“短板”和薄弱環節，如何提高少數民族地區和邊境地區的經濟水平，改善其農村貧困人口的生活水平，促進社會進步，對云南省乃至全國的經濟、政治和社會穩定都具有重大的意義。

一、云南脫貧面臨的困境

現階段，云南省在推進精準扶貧工作中面臨四大困境：貧困地區產業基礎薄弱、市場發育不足；民族區域深度貧困；貧困與生態環境脆弱并存；貧困地區人口素質偏低、公共服務滯后。云南省絕大多數貧困地區由于自然資源缺乏、氣候條件惡劣，難以吸引外來資金發展農業、工業和服務業，貧困地區脫貧的難度較大。

在貧困標準提高的前提下，十年來，云南省的絕對貧困人口數顯著減少，但是，云南貧困減緩具有較強的脆弱性和不穩定性，很多貧困戶剛從絕對貧困狀態中擺脫出來，又因為經濟或其他因素，如地震、干旱、泥石流、洪水、疫情等，再次陷入絕對貧困狀態。此外，人口素質低、應對市場變化能力弱，也造成了一部分人口返貧。云南扶貧辦提供資料顯示：“十一五”期間，平均每年有 100 萬人的低收入和非貧困人口返貧。

截至2014年底，云南邊遠少數民族貧困地區還有120萬深度貧困人口，云南有 80 個貧困縣，其中有 25 個為邊境縣。在云南實施精準扶貧工作過程中，少數民族和邊境地區貧困問題交互作用，少數民族地區貧困戶“等、靠、要”思想較為嚴重，消極落后的價值觀念制約了脫貧的進程。邊境地區的貧困不僅有民族的因素，還面臨著毒品問題，邊境少數民族地區實施扶貧較為復雜。

二、云南脫貧的戰略目標

2015年中央一號文件明確提出：加大推進農村扶貧開發，加快農村貧困人口脫貧致富步伐，以集中連片特困地區為重點，加大投入和工作力度，著力推進精準扶貧，加強基礎設施建設速度，把扶貧資源措施精準引導到具體人口上去。云南省實施精準扶貧的目標具體分為三部分，扶貧攻堅任務十分艱巨：2015年起，平均每年脫貧100萬人以上，按年度計劃實現相應數量貧困縣摘帽；到2019年，現行標準下574萬建檔立卡貧困人口實現脫貧，88個貧困縣全部摘帽，476個貧困鄉（鎮）、4 277個貧困村出列；到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。在全面建成小康社會路上，確保一個貧困地區都不掉隊、一個兄弟民族都不落伍、一個貧困群眾都不落下。

三、云南脫貧的戰略選擇

（一）脫貧的重點

1.重點脫貧人群。農村人口是云南脫貧的重點人群，依照國家貧困監測調查的數據，農村常住居民人均可支配收入為2 855元的全國農村貧困標準，2015年云南省農村貧困人口為471萬人，“掛包幫轉走訪”前期已經對貧困人口的基本情況、致貧原因、幫扶需求等建檔立卡，云南省應該在核實校準的基礎上對已建檔立卡的農村貧困人口實施脫貧。截至2014年底，少數民族貧困人口占云南建檔立卡貧困人口的42.99%，15個特有少數民族有貧困人口191.8萬人，占全省貧困人口的33.41%，15個特有少數民族中有10個是“直過”民族，“直過”民族人口為60萬，其中傈僳族、怒族、拉祜族、佤族等一些獨有民族的貧困人口占本民族總人口的40%以上，少數民族人口也是重點脫貧的人群。目前云南省農村貧困人口中，半數以上是女性，幫助貧困婦女脫貧致富事關整個扶貧攻堅進程，事關阻斷貧困的代際傳遞，盡快讓女性貧困人口脫貧具有特殊重要性和緊迫性。因此，云南脫貧的重點在農村，特有少數民族和女性貧困人口則是重點脫貧人群中的重點。

2.重點脫貧地區。滇桂黔石漠化云南片區、滇西邊境片區、烏蒙山云南片區、迪慶藏區四大集中連片特困地區是云南重點脫貧的地區，涉及15個州市、91個縣市區，其中，64個是民族自治地方，22個是邊境縣，33個人口較少民族聚居。云南貧困人口主要集中在滇東北的昭通、滇西的迪慶、滇西南的文山和紅河，這些地區位于深山區、干熱河谷地區、石山區、高寒冷涼地區、邊境一線，地理位置較為偏遠、交通不便、基礎設施脆弱，生存環境極差。另外，這些地區公共服務水平低，社會教育程度較為落后，信息閉塞，生產力發展滯后，具有扶貧開發成本高、脫貧難度大的特點，是云南省扶貧攻堅的重點和難點地區。

3.重點扶貧“子代”。云南現有的扶貧開發政策，多為面向當前具有勞動能力的“父輩貧困人口所制定，然而，大多扶貧政策在實施多年后，其減貧的邊際效應呈現出遞減態勢，以“父代”為特征的反貧困政策正面臨著嚴峻的挑戰。現實生活中，由于“父代”歷經環境潛移默化的影響，導致其人力資本提升難度增大，獲取收入的可能性會隨著年齡的增加而不斷降低。與此相反，“子代”由于成長外部環境變化的影響以及具備較強的可塑性，對外界新事物更容易接受，更容易脫貧。在云南推進精準扶貧工作中，應結合“子代”特點盡快完善相關扶貧政策。

（二）遵循先易后難原則

云南省在推進精準扶貧工作中應首先識別最容易扶貧的農村人群，因交通閉塞導致貧困和缺乏生存技能、缺乏經營資金導致貧困的這部分農村人群極易脫貧，通過推進貧困地區交通、水利、能源、通信、生態建設、基本農田地、農村基礎設施、農村危房改造、地震安居工程、地質災害防治、城鎮基礎設施等帶動經濟社會發展的項目建設，改善貧困地區基礎設施薄弱狀況。怒江傈僳族自治州貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江鄉是我國獨龍族唯一的聚居地。未修公路前，獨龍族人都是通過溜索過江，通過人馬驛道出山入縣，單程一走就是三四天。2014年底，長約6.8公里的黑普隧道建成，打開了獨龍江鄉冬季的門戶，使鄉民們出入和游人探訪成為可能。因道路基礎設施落后導致貧困的人群在云南所占比重較高，在精準扶貧中政府要著力改善貧困地區的交通狀況，使這些貧困地區盡快盤活旅游資源和當地的土特產，實現區域人口快速脫貧。

對于貧困面廣、貧困程度深的云南省來說，資金是實施精準扶貧的關鍵，現階段云南省財政專項扶貧資金投入與扶貧開發需求存在較大矛盾，急需通過金融扶貧解決，應通過創新金融扶持方式，讓有能力從事商品生產和經營的貧苦戶快速獲得啟動資金盡早脫貧。組織基層職業技能培訓，讓有條件的貧困戶掌握1—2項實用技術脫貧。

（三）結合實際逐一擊破

由于云南貧困人口多，致貧原因多樣，要想實現人口完全脫貧的目標需要根據不同人群、不同原因實施差別化的扶貧政策。因病致貧、因生態貧瘠致貧這部分人群，可以采用加強醫療保險和醫療救助方式脫貧，實施健康扶貧工程，對因病致貧的貧困人口的新型農村合作醫療和大病保險制度實行政策傾斜，降低貧困人口大病費用的實際支出；因生態貧瘠致貧的人口采用異地搬遷方式脫貧；對完全或部分喪失勞動能力的農村貧困人口，加強農村低保申請家庭經濟狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，實行農村最低生活保障。以低保家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人為重點救助對象，改善供養條件，提高這些特困人員的供養水平。因人口因素導致貧困的家庭，應加快實施教育扶貧工程，讓貧困家庭的子女能夠接受高等教育或專業技能培訓，提升貧困家庭子女的受教育程度，增強就業實力，阻斷貧困代際傳遞。

2015年，云南省貧困地區人均工資性收入1 902元，工資性收入的增長對可支配收入增長的貢獻率為41.5%，是貧困地區農民增收的主要來源；人均家庭經營凈收入4 047元，經營性收入增長對可支配收入增長的貢獻率為41%，與工資性收入一起，成為拉動貧困農民增收的兩架馬車，扭轉了貧困地區農民增收渠道單一的困境；貧困地區人均財產性收入僅為59元，不足可支配收入的1%，成為云南省貧困地區農民增收的短板。在下一步推進脫貧工作中，應因地制宜發展種養業、農產品加工業和傳統手工業，著力改變貧困人口的收入結構。

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[責任編輯 陳麗敏]