政府審計全覆蓋的探析

張盛楠 靳東 白曉棠 張策

摘 要：黨的十八大報告中指出，我國要實現國家治理體系和治理能力現代化的目標。《國務院關于加強審計工作的意見》（國發48[2014]號，以下簡稱《意見》）為我國審計事業的發展創新起到了指導性的作用。《意見》更加制度化地規定了審計全覆蓋的內容，據此，對《意見》中關于政府審計監督全覆蓋問題進行深入研究，闡明審計全覆蓋的含義、工作機制，分析影響國家審計全覆蓋的因素并提出一些建議。

關鍵詞：國家審計；全覆蓋；審計監督

中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0110-02

引言

劉家義審計長特別強調：“國家審計是國家治理體系的基石和保障，是捍衛人民利益、國家安全、促進政令暢通和廉潔高效、推動民主法治和公開透明、促進深化改革和科學發展的制度保障?！痹谛碌恼吆徒洕问较?，全覆蓋有了新的定位和要求。

一、國家審計全覆蓋的含義

黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的總布局，涵蓋了經濟社會發展的各個方面，中國現代化總體格局基本形成。十八屆三中全會進一步對各領域的改革做出全方位深入部署，形成了國家治理體系中各方面相互協調、共同發展、全面涵蓋的改革新局面。審計全覆蓋要求的提出，進一步擴展了審計的范圍，擴大了內涵，增加了外延。

《意見》將審計范圍擴大到審自然資源和審政策執行效果，突破了傳統的審人和審物的審計，并將審計范圍從過去的審部分單位和部分經濟活動擴大到審所有單位和所有經濟活動?！兑庖姟芬髧覍徲媽操Y金、國有資產、國有資源、領導干部的經濟責任履行情況等進行審計，實現全覆蓋性的監督審計；同時通過全覆蓋式的審計發現國家政策措施執行中是否存在問題和尋找重大違法違紀案件線索，維護財經法紀，促進廉政建設。審計監督全覆蓋成為一種新的趨勢。通過加大審計力度，擴大審計種類，實現審計監督的全覆蓋，促進國家治理現代化和國民經濟穩步健康發展，是《意見》的總體要求和重大突破創新之處。

二、“全覆蓋”的工作機制

（一）重點審計對象的 “全覆蓋”工作機制

審計“全覆蓋”，從審計客體上講，就是對審計對象的一種多層次、多形式、多目標的“全覆蓋”。其中，審計全覆蓋的關鍵部分是重點審計對象的“全覆蓋”，它是整個理念的最核心部分?！兑庖姟芬?，在對國有資產和共有資源的管理、分發和運用的過程中受益者和分配者，都必須主動進行審計、應該與審計機關和人員積極配合。重點審計對象是由點到線，再由線到點，進而組成的一個整體，其中的點指的是在各個行業占有舉足輕重的位置的重點部門；所謂線，即指重點資金鏈；而對于面，指的是由重點資金鏈發展成的重點范圍，要根據審計署、各個地方審計單位、審計部門的規定和指導確定。對于重點單位“全覆蓋”要建立近期、中期和遠期審計項目計劃相結合的機制[1]。

（二）縱向垂直的“全覆蓋”工作機制

第一，對于國家級的審計部門，實行雙重領導體制，在此體制中，起主導和主要作用的是上級部門。所以，國家級的審計機關應該不再受審計管轄限定的束縛，團結各級力量，包括中央和地方進行自上而下的精誠合作，進而可以更加迅速并且完全弄明白總體情況，站在國家的角度提出不足，分析問題并提出有效的建議。第二，審計機關可以聘請中介組織或專家參與國家審計項目，也可以利用社會審計和內部審計結果。實施重點項目資金和重大政策措施的跟蹤審計模式，實現審計客體的縱向垂直。

（三）權力監督的“全覆蓋”工作機制

審計“全覆蓋”，在保證審計重點對象的“由點到線，由線到面”的同時，達到審計監督方式的“縱、橫、合”也尤為重要。

審計“全覆蓋”，最終的目標要用制度遏制住權力。黨的十八屆四中全會明確指出：強化對行政權力的制約和監督，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，爭取形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。

《意見》更是對探索實行自然資源資產離任審計做出了更為具體的要求，從而進一步擴大經濟責任審計的范圍。建立健全經濟責任審計對象的分類管理模式，確保審計對象的“全覆蓋”。

三、影響國家審計監督全覆蓋的因素

（一）審計監督全覆蓋的人才資源不足

《意見》明確指出，要擴大審計監督的范圍與界限，審計全覆蓋要包括所有公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任離任審計，更要包括政策執行中發現的問題，發揮“免疫功能”系統的作用。但凡涉及到國家資金、資源、項目等相關經濟活動和各單位的人員都要進行審計，因而需要投入大量的人力、物力、精力。但是，我國目前審計方面的高級人才不足，國家審計人員的專業水準和職業素養均有待提高。在職業素養方面，國家審計要求審計人員具備良好的溝通能力，能夠應對各種人員；應對各種審計突發狀況需要具有靈活處理掌握適度的能力[2]。

（二）審計監督全覆蓋的信息技術資源不足

隨著時代的進步科技進步推動信息化發展，國家不斷提高科學技術水平，通過高新技術的運用使治理的能力和水平也不斷得到提升，特別是信息技術的迅猛發展，使全球步入信息化時代。符合國家治理的現代化要求應該以信息和科技手段作為基本的方式、方法和工具，“大數據”已經成為我們這個信息化時代的標簽。我國是一個數據大國，但卻不是一個數據強國，所以通過對科技的運用，可以開發我國在大數據方面運用的潛力。此外，數據間的聯系應該得到加強，政府審計、社會審計、注冊會計師審計這三方面的數據應該建立信息共享平臺，提高審計監督全覆蓋的效率和深度。

（三）法律規范體系建設落后

2014年10月，國務院出臺了《國務院關于加強審計工作的意見》，這項政府文件中首次揭示了審計全面覆蓋指標，這有力地給我們傳達了審計監督范圍的一個信號，依法治國、實施國家治理體系及治理能力現代化的改革目標是我國強調事項的重中之重。國家審計在國有資產、國有資源、公共資金、自然資源等方面的審計各種中沒有明確、具體的法律、法規的指導[3]。相應的法律、法規仍需要不斷探索、發展以及完善。

四、國家審計監督全覆蓋的建議

（一）提高審計人員素質

國家大力提倡開展“三嚴三實”專題教育，是因為在進行黨的思想政治建設和作風建設方面，“三嚴三實”的專題教育開展起到了深入、持續推進的有力作用，豐富黨內政治生活、遵守黨的政治紀律和堅守政治規矩都受到了“三嚴三實”專題教育的影響，并且提高了審計人員的政治素質和道德水準。

開展“三嚴三實”專題教育，盤活存量、優化增量兩條腿走路，審計要做到對管理、分配、使用公共資金的整個過程、各個方位審計監督，使資金能夠安全使用、規范利用、高效運用。著重風險相對突出的方面和細節，盡早揭露問題、修復漏洞、妥善處理，充分發揮審計的“免疫系統”功能。要做好反腐倡廉的“先鋒隊”，念好權力運行的“緊箍咒”，用好經濟責任審計“撒手锏”，從根本抓起，建立健全有效的機制，確保要權力不受濫用、資金要不受侵蝕。

（二）走向大數據審計時代

加強人員培訓。計算機審計中級培訓等課程活動應該在相關單位中積極開展，調動相關人員的積極性，參加相應的培訓及考試，并保證人員能同一所收獲，能把學到的知識運用到審計工作中。不斷學習先進化的數字審計理念，進一步提升了審計人員對數字化審計的認知度。

提供審計平臺。在配備設施方面，購買了存儲數據服務器、分析數據服務器。并且，讓專業的軟件工程師進行聯網審計系統的工作，初步設立六大財政分析系統，分別是預算管理模塊、指標管理模塊、支付管理模塊、會計總預算模塊、會計核算模塊和非稅收收入模塊，為今后的數字化審計奠定了良好的基礎[4]。

收集電子數據。進行項目審計的前期調查階段相關單位應積極提供各類數據資料，審計人員把資料存儲至聯網審計系統。由于部分數據存在保密性，數據應合理保存和使用，注意數據的安全性。

（三）強化依法審計

對于審計機關來講，落實依法治國，就是要依法審計。依據憲法的相關規定，國務院總理對其依法設立的審計機關進行領導，審計監督需要依照法律獨立從而進行實施；地方的審計機關也要依照法律獨立地進行審計監督，地方級的審計機關要對本地區的人民政府和上一級審計機關負責。國家審計職權法定，獨立性是其依法履職的基礎與條件。因而，我們要以相關法律法規和四中全會的中心精神為基礎，進而提高審計制度的完善速度，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，面對省級以下的審計機關要建立人財物統一管理的新制度，從而不斷地加強審計獨立性和依法審計的合力效果。

參考文獻：

[1] 審計研究編輯部.《國務院關于加強審計工作的意見》學習筆談紀要[J].審計研究，2015，（1）：12-19.

[2] 徐薇.國家審計監督全覆蓋的實現路徑研究[J].審計研究，2015，（4）：6-10.

[3] 付忠偉，黃翠竹.審計“全覆蓋”的工作機制探析[J].審計研究，2015，（3）：15-19.

[4] 宋常，黃文炳.基于國家治理新動向的國家審計若干思考[J].審計研究，2015，（2）：7-13.

[責任編輯 吳明宇]