民營化發展的困境

吳小湖 馮春麗 陸靈嬌

摘 要：民營化作為政府治理的工具，一直存在著許多爭議。從民營化三十年發展歷程來看，民營化有許多可以借鑒之處，也有許多缺陷。據此，從南昌的環衛改革中找出目前我國民營化存在的難題。

關鍵詞：民營化；發展；困境

中圖分類號：D63-3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0140-02

20世紀70年代以來，隨著西方新公共管理和新公共選擇運動的興起，西方掀起了一場以公共服務市場化為核心的改革運動，目的是為了轉變政府職能，緩解政府的財政壓力，提高公共服務的供給效率，同時發揮市場效率高、資本雄厚的優勢。我國從20世紀90年代開始公共服務市場化的改革，改革雖取得了一定的成就，但也存在一些問題。

江西南昌于2007年通過環衛下社區、成立環衛站開啟改革的序幕。2013年底通過公開招標的方式將東湖區的環衛事業外包給了深圳潔亞公司，但是2015年5月1號潔亞公司退出了東湖區環衛工作，重新由政府接管。筆者在調查中發現，潔亞公司只負責主干道的衛生清掃工作，未深入到社區，社區的衛生仍由環衛所負責，而環衛所改制后叫城市街道管理綜合執法大隊。在潔亞公司承包東湖區環衛服務階段，東湖區的環衛清掃效率有很大的提高，設備更新速度也提上日程，但是潔亞公司完全按照市場化的制度管理環衛工人，采取重罰的制度，為提高利潤減少環衛工人的工資以及津貼，致使環衛工人有很大的怨言；政府在承包合同上未明確潔亞公司的報酬，也未有相關的監管措施以及配套措施，才導致最終的聯姻失敗。

一、公共服務市場的含義

（一）公共服務的含義

關于公共服務的含義，國內學者有不同的詮釋，但在這些詮釋中總聯系到“公共物品”這個概念。有句話是如此詮釋的：“現實中公共服務包括從純公共物品到私人物品的所有類別[1]。廣義的公共服務等同于公共物品，它包含從政府的法律制度安排、宏觀政策到具體的服務項目等諸多內容；狹義的公共服務僅指由政府安排的具體的服務項目。”這里公共服務被分為廣義和狹義，與政府以及公共物品掛鉤，簡而言之，即政府安排提供的公共物品。陳振明結合價值解釋法和利益解釋法提出了兩種值得參考的定義：“首先，公共服務是指政府運用其權威資源，根據特定的公共價值，通過公共政策回應社會需求，使最大多數的人得到最大的福利。其次，公共服務是指政府及其公共部門運用公共權力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質形態或非物質形態的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益的實踐活動的總稱。”

（二）公共服務市場化的含義

薩瓦斯在《民營化與公司部門的伙伴》一書中寫：“從狹義上看，民營化指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟。”[2]薩瓦斯將“市場化”描述為“民營化”，認為“民營化”不是簡單的“政府退卻”，而是“公私伙伴關系”。

認為公共服務的市場的含義最核心就是政府與市場基于某種契約關系而簽訂的合同，具體來說這包括：首先，公共服務市場化并不是政府將其提供公共服務的責任也拋向市場，而是政府職能的轉變。其次，公共服務市場化意味著政府和市場的合作關系可以是多種多樣的，競爭將加劇。最后，公共服務市場化意味著公共服務的評價主體也將市場化，多元化。

環衛都屬于準公共產品，都是準經營性項目，無論是私人還是政府在經營這類產品時都能獲取一定的收入，但是不足以覆蓋成本，因此這類準公共產品在實行市場化過程中無論采取哪種形式都應符合上述定義，但是現狀卻不是這樣的，因此目前出現了很多弊端，制約著市場化的進程。

二、城市公用事業外包的困境

（一）法律制度缺失

目前，由于外包項目缺乏一個基本的法律導致我國現行很多法律都是有礙于外包項目的推進的，比如稅收制度、會計準則等；另一方面，由于外包項目周期較長，靠兩三年修改一次的短期文件來規范，在政府信用不足時就加大了投資公司的風險。在南昌環衛改革中我們就明顯發現政府不按合同規定直接收回損害了承包公司的利益，打擊了其他投資者的信心；再者，沒有法律，就可能出現各個部門隨意出臺規定，導致政出多門，這不僅會給地方政府和投資者帶來難題，還影響政府的公信力，最終損害民眾的利益。并且監管部門在監管過程中執行力不足的原因也是因為無法可依，造成監管過程中的責任推卸問題；在招標過程中同樣缺乏法律依據，導致市場化過程中出現價低者得的惡性循環，這種惡性循環的結果就是企業為了獲利就打擦邊球，采取一些損害普通工人利益的措施。

（二）政府在服務外包中責任缺失

傳統的公共行政治理體系中政府既是劃槳者又是掌舵者，官僚體制的壟斷性注定政府無法提供激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好其分內工作，也無法做好責任監督，反而行政領導者們經常出于自己的私利而增加財政預算亦或是克扣經費，以獲得個人的固定報酬和津貼以外的收入，這就使得政府非但不能很好地為民眾提供良好的公共服務同時還造成因自己監管自己過程的責任缺失問題。在南昌環衛改革中，雖然將服務外包給了私營企業，但是核心的產權還是屬于政府，政府一方面是政策的制定者，另一方面在政策執行方面又在很大程度上牽制著企業，讓企業無法正常開展工作。最終因為兩次罷工導致承包商提前退出經營，而政府在收回承包權之后也并未進行評估亦或是尋找問題追求責任[3]。

政府在處理與市場的關系中存在一個問題，就是政府移交的項目服務的提供，而不是服務責任的移交。正如特德·科爾德里指出的：私人承包修建一條鐵路時，并不意味著這條路是私人的[4]。由于環衛事業公益性、社會性、區域性、自然壟斷性的特性，政府不能將責任移交給私人企業。

（三）市場化進程中缺乏政策配套，方式單一

傳統的公共部門結構存在著許多問題，原因在于它依賴龐大、壟斷的部門，而這些部門對外界環境不能做出有效的反應，缺乏敏感性，這就導致政府提供的商品成本過高，這是政府缺乏效率和效能的根源。由于正式的規章制度使決策者不能有所選擇，結果必然是出現太多的照章辦事，決策滯后性，這是導致目前市場化進程中政策配套措施跟不上，很大程度上還制約市場化推進。

從南昌環衛市場化的實踐看，政府對市場化改革的復雜性和系統性認識不足。不少城市出于城市財政壓力，為盡快甩包袱，以“賣”為主，或出于政績需要，搞假合資、假合作、盲目承諾“固定回報”，市場化的模式停留在以回收資金為目的的資產出售上，方法過于簡單化。存量企業的產權界定、資產轉讓、產品與服務的定價、政府的市場監管等缺乏配套的制度約束。正是因為缺乏基本配套措施，就導致目前我國市場化過程中管理體制混亂、監管缺失、責任缺失等問題。從根本上來說是缺乏相應的資金配套績效考核機制以及外包服務過程的成本定價機制。目前，政府和企業在簽訂外包合同中并未有明確的績效考核以及成本核算，政府很大程度上就是根據企業的報價給予企業一定的資金，這就導致社會資本進入公用事業后發現政府提供的資金不足，導致自身出現虧損局面，并使得公用事業運行存在極大的問題；另一方面，政府并沒有把這一部分的財政支出納入預算管理，也未制定相關制度考核企業的績效，這就出現政府支付外包成本的隨意性。

而政府在這個以賣為主的責任推卸過程中是用一紙外包合同，將對環衛責任全部轉移到了企業身上，把舊體制下的政府與環衛工人之間的用人關系徹底地變成了勞資關系，而政府自己則超脫于外。市場化、外包制，將個體、分散、弱勢的環衛工人完全暴露在公司面前，而企業是以盈利為目的，實行的是嚴格的績效考核標準，為節約勞動成本不為員工買五險。在南昌的環衛事業外包過程中普通環衛工人的工資也從過去的1 700元變成了1 390元一個月。

（四）監管體系不健全

市政公用事業是公益性行業，競爭性和排他性比較弱，同時還具備一定的自然壟斷性，而且關系到民眾的日常生活，如果政府選擇的投資商沒有行業經驗，或者沒有責任心，若發生重大安全事故對政府的信譽影響會很大。所以民間資本在進入市政公用事業以后，政府應逐步退出經營性領域，不能像計劃經濟條件下既當裁判又當球員，結果就是出現角色矛盾，兩個職能都做不好[5]。環衛關系國計民生，關系到民眾的日常生活，因此對于環衛的監管就得更加嚴格。但是南昌的環衛改革中發現，政府并沒有成立獨立的監管機構，還停留在計劃經濟時代的管理者狀態，政府職能也并沒有因為外包制的發展而發展。

德魯克在《不連續的時代》有一段著名的論斷：任何要想把治理和實干大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削減決策的能力[6]。任何決策機構去親自實干都意味著干蠢事。但是，目前我國的現狀是決策機構大事小事一手抓，越是管不好的，它越要管。這就導致了目前我國的城市外包事業發展緩慢，甚至很多地方外包了一段時間后又被政府收回，導致資源的浪費，也引起了普通民眾對政府的不信任。所以，政府要想充分利用企業資金雄厚，管理技術先進的優勢，就必須放手企業去做大做強，而不是處處給企業設置障礙，政府是一個管理者、監督者，并非一個提供者，所以只需要對企業進行監督，保證城市公用事業的公共性、公益性得到良好的落實，讓企業在盈利的基礎上，還能發揮其優勢并讓普通民眾享受改革帶來的福利。

參考文獻：

[1] 呂恒立.試論公共產品的私人供給[J].天津師范大學學報：社會科學版，2002，（3）：1-6.

[2] E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[3] 毛光烈.推進政府公共服務外包的若干思考[J].三江論壇，2009，（8）：3-7.

[4] 趙全軍.公用事業民營化及其在中國的適用性問題[J].理論與改革，2005，（1）：71.

[5] 世界銀行.2007年世界發展報告[R].北京：中國財政經濟出版社，2007.

[6] 孫學玉.當代西方公共行政改革趨向述略[J].南京社會科學，1999，（3）：52-55.

[責任編輯 安世友]